正在接受全国人大常委会第三次审议的民诉法修正案草案，对小额诉讼标的额拟再次调整，由二审稿“绝对数”1万元以下，修改为“相对数”，以“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下”为准(8月28日《新京报》)。

本次民诉法大修，小额诉讼制度因可及时化解矛盾纠纷、提高诉讼效率，被视为修法亮点之一。笔者认为，采用“相对数”标准来确定小额诉讼范围，是非常恰当的选择。它既适应了我国地区间经济发展不平衡的现状，也确保了法律的稳定性，解决了法定标准容易滞后的难题，可谓一举多得。从某种意义上讲，“相对数”应当成为我国数额立法的通行模式。

关于小额诉讼的标的额，民诉法修正案草案的一审稿规定为“5000元以下”。对此，人们认为它难以适应我国地域辽阔、经济发展不平衡的现状，这个标准在一些经济发达地区显得过低，如大幅提高，在一些经济相对落后的地区又会大大缩小普通程序诉讼的范围。因而，人们对于二审稿规定的“1万元以下”，也认为不妥。于是，有人提出了“相对数”思路，在三审稿中得以体现。

之所以称“相对数”是比较恰当的模式，一方面是因为我国经济发展水平和居民收入水平地区差别较大，规定一个“绝对数”往往会出现三种完全不同的情况:一是标准过低对减少普通程序案件作用不大;二是标准合适能够达到预期的立法目的;三是标准过高小额诉讼范围太大。无论标准过低或者过高，都不利于恰当控制小额诉讼规模，较好地减轻法院负担，提高司法效率，减轻公民讼累，都与立法目的不符。另一方面是因为我国经济高速增长，通货膨胀不断加剧，一个确定的数额难以与时俱进，要么很快滞后，要么频繁修法，都不利于法律的稳定、权威和尊严。同时，同样数额的争议额，对不同财富占有水平的人们而言，其意义和重要性是不同的，甚至有时完全不同，因而争议双方对司法的严肃性和公正性要求也有不同，所以不适合实行全国统一的固定标准。

“绝对数”作为法律标准的情形，在我国现行法律中比较普遍，比如刑法中规定了贪污贿赂犯罪的数额，许多行政管理法律法规中明确规定了罚款的具体数额(这是数量最大的一类)。这种模式的好处在于，法律标准具体、明确，没有回旋余地，最大限度地压缩了自由裁量权。但它的具体和明确同时也意味着僵化和凝固，无法适应不断发展的社会形势，特别是通货膨胀之后，十年前的1万元与今天的1万元相比，其对主体的权利内涵和影响显著不同，无论是争议还是处罚，其法律后果的实际影响力大大减小，比如十年前罚款1万元，处罚对象可能感到“肉痛”，完全符合“责罚相当”原则，而在今天对处罚对象而言或许已变为“罚酒三杯”，难以做到“责罚相当”了。这就是法律标准“绝对数”的缺陷所在，也是一些违法行为屡禁不止，违法主体对法律处罚不以为然的重要原因。

从立法实践看，立法者已经充分注意到了这一点，近年来的不少立法都越来越多地采取了“相对数”法律标准，比如国家赔偿法、食品安全法、消费者保护法、烈士褒扬条例以及见义勇为奖励保障方面的法规政策，都倾向于规定一个“相对不确定”的赔偿标准或奖励标准。需要指出的是，这种“相对数”标准并非完全不确定的标准，也不意味着完全由执法者自由裁量，其实它在法理上属于准用性规范，是一种相对不确定的标准。比如上述的小额诉讼标的额，它在司法实践中虽然每年都会发生变化，但它在特定地区的具体标准，每年都是确定的，因为它参照的“上年度就业人员年平均工资”是由法定机关发布的，具有法定性。今后我国的相关立法中应多采用这一模式规定法律标准，从而真正让法律成为“活的法”，与时俱进。
江苏省南京市人民政府


南京市中山陵园风景区管理办法
1996年8月31日市政府令第53号发布


第一章 总则
第一条 为了加强对中山陵园风景区的保护和管理，合理开发和科学利用风景名胜资源，根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》等有关法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 中山陵园风景区（以下简称风景区）是国家级风景名胜区——南京钟山风景名胜区的重要组成部分，其范围包括：中山门、宁杭公路（南侧30米）、孝陵卫至马群以北；环陵路至岔路口以西；王家湾、蒋王庙、太平门沿城墙至中山门以东围合的区域，周长22．5公里，总
面积31平方公里。其中，中山陵、明孝陵为风景区核心保护区；核心保护区外一定范围为规划控制区；其余地带为外围保护区。
第三条 中山陵园管理局（以下简称管理局）是市人民政府派出的风景区管理机构。管理局所属的城市建设管理中山陵园监察大队、中山陵园市容管理监察大队、中山陵园经济民警中队、中山陵园消防中队等行政执法组织，受管理局委托，在各自被委托的权限范围内依法行使监督检查
权或者处罚权。
风景区内的所有单位和个人应当服从管理局在风景区规划、资源保护、开发建设、经营活动和环境卫生等方面的统一管理。

第二章 规划和建设
第四条 核心保护区、规划控制区和外围保护区规划由市人民政府组织规划、文物、管理局及有关部门共同编制，并按规定程序报批。
调整、修改核心保护区、规划控制区和外转保护区规划，必须报原审批机关批准。
第五条 市规划主管部门会同管理局根据风景区总体规划，组织编制各景区的详细规划，报市人民政府审查批准。
风景区规划和各景区详细规划批准后，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。
第六条 中山陵、明孝陵核心保护区内，除进行保护性维修、完善基础设施或者恢复原有纪念性建筑外，严禁新建其他任何建筑和设施。
规划控制区和游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所、度假村、休疗养机构。
第七条 任何单位和个人不得在规划控制区、外围保护区内新建或者扩建房屋和设施。驻风景区单位确需维修、翻建房屋的，必须按制在原有用地范围内，经管理局审查，并按有关规定办理审批手续。经批准维修、翻建的房屋，其布局、高度、体量、造型、色彩等，应当与周围景观和
环境相协调。个人旧房、危房确需维修、翻建的，必须按照“原地、原面积、原结构”的原则，经管理局审查，并按有关规定办理审批手续。
第八条 规划控制区、外围保护区内已有的建筑和设施，由管理局进行清理；对污染环境、破坏景观、妨碍游览的，应当限期治理或者逐步迁出。
第九条 规划控制区、外围保护区内经批准的建设项目在施工过程中，施工单位必须采取有效措施保护景物及周围的植被、水体、地貌，不得造成污染和破坏。施工结束后，应当及时清理场垢，进行绿化，恢复环境原貌。

第三章 保护和管理
第十条 核心保护区、规划控制区和外围保护区内的纪念建筑、文物古迹、历史遗址、园林等人文景物和林木植被、野生动植物、地形地貌、山体岩石、泉湖水体等自然景物，均属风景名胜资源，应当严加保护。
第十一条 核心保护区、规划控制区内的风景名胜资源实行有偿使用，利用风景名胜资源而受益的单位和个人，应当按规定交纳风景名胜资源有偿使用费。
第十二条 核心保护区、规划控制区内的重要景点，应当制定完整具体的保护和管理措施。其他景物、文物古迹、古树名木等风景名胜资源，应当制定相应的保护措施，并严格组织实施。
对重要的风景名胜资源应当逐步建立系统的档案。
第十三条 核心保护区、规划控制区和外围保护区内严禁下列行为：
（一）在文物、景物上涂写、刻画、张贴；
（二）倾倒垃圾、排放污水；
（三）捕猎野生动物；
（四）建坟立碑；
（五）燃烧树叶、荒草、垃圾；
（六）在指定的地点以外吸烟、野炊；
（七）其他有损景物、有碍景观的行为。
第十四条 核心保护区内的林木应当提高植物景观质量，确需采伐、更新的，由管理局报市人民政府批准后方可实施，任何单位和个人不得擅自砍伐。
因规划控制区、外围保护区的开发、工程建设需要确伐少量非珍贵树木的，必须报管理局审批；确伐树木10棵以上的，由管理局预审，报市人民政府审批。
经管理局同意，在指定地点限量采集。
第十六条 因保护风景区道路、维护设施需要挖取沙、石、土的，应当报经管理局同意，在核心保护区、规划控制区以外限量挖取。
第十七条 进入核心保护区、规划控制区的车辆，应当服从管理局的统一管理。
机动货车、重型车辆不得擅自进入核心保护区、规划控制区。
第十八条 在风景区内设置永久外广告载体、标牌、标语的，应当经管理局同意，并办理有关手续。
第十九条 在风景区内占用、挖掘道路的，应当经管理局同意，并办理有关手续。
第二十条 风景区内的经营活动，由管理局统一管理。所有经营单位和个人应当在规定的地点和营业范围内经营。
中山陵博爱坊以上、明孝陵金水桥以内的商业网点，应当合理布局、从控制。
第二十一条 管理局应当采取有效措施，做好风景区内的环境卫生和饮食服务卫生工作。
风景区内所有单位和住户应当做好责任区域内的环境卫生工作。
第二十二条 管理局应当有计划的组织风景区的旅游活动，确保良好的旅游秩序。旅游高峰期间，应当制定安全疏导游客的方案；必要时可以采取措施，限制游客数量。
第二十三条 管理局应当加强风景区的治安、安全工作，保证游客安全和景物完好，建立和维护良好的公共秩序。
第二十四条 风景区内单位、游客和其他人员，应当爱护风景名胜资源和各项公用设施，维护环境卫生和公共秩序，遵守风景区的有关管理规定。

第四章 罚则
第二十五条 有下列行为之一的，由管理局依法给予相应的处罚：
（一）侵占风景区土地进行违法建设的，责令其限期退出所占土地，拆除违法建设，并可处以每平方米30元以下的罚款。
（二）擅自砍伐林木、破坏植被、采集花草竹笋药材的，责令其改正、赔偿经济损失，并可处以500元至5000元的罚款。
（三）毁损文物古迹或者其他非生物自然景物的，责令其改正、赔偿经济损失，并可处以1000元至10000元的罚款。
（四）捕杀野生动物没有猎获物的，处以100元至1000元的罚款；有猎获物的，处以1000元至10000元的罚款。
（五）倾倒垃圾、排放污水污染、破坏环境的，责令其改正，限期恢复原状，并可处以100元至1000元的罚款；不能恢复原状的，处以1000元至10000元的罚款。
（六）擅自燃烧树叶、荒草、垃圾，在指定的地点以外吸烟、野炊的，责令其改正，未引发火灾的，可处以100元至2000元的罚款；已引发火灾的，责令赔偿经济损失，并呆处以2000元至10000元的罚款。
第二十六条 违反国家有关森林、文物保护、环境保护、旅游、市容和环境卫生管理等法律、法规的，由管理局会同有关部门依法处理或者由有关部门将行政处罚权委托给管理局统一行使；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向市人民政府申请行政复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以自接到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉
又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十八条 管理局违反风景区规划进行违法建设、毁损文物古迹或者其他非生物自然景物、滥伐林木、捕杀野生动物、污染破坏环境卫生的，由市人民政府或者有关执法机关依法进行查处，并可对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。
第二十九条 管理局执法工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者管理局给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附则
第三十条 本办法由中山陵园管理局负责应用解释。
第三十一条 本办法自发布之日起施行。



1996年10月1日