从一名卫生执法人员涉嫌玩忽职守罪说开去
韩怀忠
据媒体报道,2006年年7月13日凌晨3时许,27岁的杨守峰因腹痛来到郑州市十八里河镇站马屯新村,在张法合无证非法开设的“康复门诊”内就医,张法合在听取了患者叙述的病情后,对其实施氨基比林与654-2混合注射、5种以上的口服抗菌药物重复用药,并对其进行洁霉素与庆大霉素混合输液。杨守峰在输液的过程中,突然出现头晕、恶心等异常症状。张法合虽进行心脏按摩并拨打了120急救电话,但120医生到达时,杨守峰已死亡。
郑州市公安局刑事科学技术研究所鉴定结论指出:“张法合在对杨守峰治疗中存在多种问题,杨守峰符合药物过敏性休克死亡,其死亡可能与张法合临床用药不规范有关。”
2007年初,郑州市管城区人民法院以非法行医罪,依法判处张法合有期徒刑10年零6个月。但此案并未就此了结,在办理张法合案件的同时,郑州市管城区人民检察院将目光投向了郑州市管城区卫生监督所监督一科科长刘军锋身上,并于2007年8月13日,将其以涉嫌玩忽职守罪公诉至管城区人民法院。读到这则消息,除了为被起诉的卫生执法人员惋惜外,确实还有如鲠在喉的感觉。
因非法行医致人死亡的案件并不少见,而以涉嫌玩忽职守罪被公诉至法院的卫生执法人员并不多,正如无证驾驶导致交通事故致人死亡的事件屡见不鲜,而没听说有哪个交警因此被公诉至法院一样。因为无论是非法行医还是无证驾驶,其形成的原因是多方面的,我们不能简单地将其的存在与负有监管责任的人尽没尽责划上等号。
各级卫生执法机构打击非法行医行为多么艰难,只要在“谷歌”上搜索一下“黑诊所”就知道了,与此相关信息多达33万余条,这些与黑诊所相关的信息,往往又都与另外两个词相关联:一个是夺命,另一个是取缔(或查封、捣毁)。这一方面说明黑诊所在危害人民健康,另一方面说明,各级卫生执法机构在极力履行监管职责,查办非法行医行为,净化医疗服务市场。黑诊所之所以屡禁不绝,绝不单纯是一个地方的卫生执法人员监管没到位的问题,而是有着极其深刻的社会根源。
首先,医疗保障不健全,群众看病难、看病贵,使得小诊所成了城市低收入群体,特别是外来打工者的最先选择,黑诊所也就有了赖以生存的市场环境。
其次,卫生监管不力,这主要源于多年来卫生行政部门并没有一支专门从事医疗市场监管的执法队伍,虽然近年来成立的卫生监督局(所)将医疗市场监管列入了自己的职能,但队伍数量不足、执法水平不高的问题不是短时间内所能解决的,监管不力的现象存在也就在所难免了,因体制而产生的问题,不能让具体负责监管的个人承担责任。
再其次,在现实情况下,非法行医的特殊性使得卫生执法人员很是无能为力。以本案为例,新闻中提到,对当地诊所负有卫生监督责任的刘军锋,曾在2006年3月带领本科室卫生监督员在例行检查时发现了这家诊所,只是因其未开门营业,就放弃检查。一方面我们不能原谅刘军锋在那以后的3个多月的时间里没有再次对其进行检查,另一方面,我们也体谅他的难处,一是人员少,监管面宽,可能没顾过来,二是在现实社会里,许多黑诊所都是隐藏在行医者的住家内,有的也没有明显标识,卫生执法人员很难发现,更无权进入其住房内进行检查,即使查到了,其诊室内往往只放几个空药箱,一个听诊器,一支体温表,即使明知其住房内藏有值钱的药物,但卫生执法人员也不能进屋搜查,将其取缔后,其还可换个更隐蔽的地方继续行医,没收和罚款等处罚达不到伤筋动骨的程度。
如果不考虑上述因素,就一口咬定刘军锋没再去检查这家黑诊所,让其成了漏网之鱼,最终造成夺命惨局,就犯了玩忽职守罪是有失公正的。
玩忽职守罪,是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不正确地履行自己的工作职责,致使公共财产、国家和人民利益追受重大损失的行为。玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间,必须具有刑法上的因果关系,这是确定刑事责任的客观基础。玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂,有直接原因,也有间接原因;有主要原因,也有次要原因;有领导者的责任,也有直接责任人员的过失行为。构成本罪,应当追究刑事责任的,则是指玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间有必然因果联系的行为,否则,一般不构成玩忽职守罪,而是属于一般工作上的错误问题,应由行政主管部门处理。
笔者认为,在本案中,刘军锋未对张法合进行查处与杨守峰的死亡并没有必然的因果联系。郑州市公安局刑事科学技术研究所的鉴定没有明确指出杨守峰的死亡肯定是由张法合的行医行为造成的,从该鉴定书的综合分析中也不能得出这一结论,而药物过敏性休克死亡,即使在合法医疗机构也可能发生。如果本案刘军锋是在接到群众举报或与非法行医相勾结如收取好处后故意不去查处,或明明发现此处为非法行医点而不去查处,在这种情况下被追究刑事责任还理所应当。但据知情人讲,在此黑诊所治死人以前,当地卫生执法机构根本就没发现其有非法行医行为,在2006年3月查处其对面的黑诊所“回春堂诊所”时,张法合的诊所就没开门,门外也无任何行医的标志。正因为如此,刘军锋没有进一步追踪查处张法合的诊所,属于一般工作上的错误和责任心不强的问题,应由其所在单位的行政主管部门追究其行政责任。
笔者这样说,丝毫没有替当事人开脱责任的意思,只是不明白,我们的行政手段哪儿去了?我们不是有行政问责吗?在本案中,放任行政资源闲置而浪费司法成本的做法,从保护干部、教育本人、警示他人的角度看是最佳选择吗?
事实上,自从党的十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来,行政问责已经成为政治生活中的一种常态。大到卫生部部长,小到一般的干部,相继有一批官员因为问责制而去职或受到其他的行政处分,应当说,有权必有责,用权受监督的执政理念已经在实践中得到体现。问责制是建立权责对等的现代政府的基本要求,也是公共行政的基本原则。
但从现有的问责事件看,问责范围存在一定的不确定性,许多地方和领域,都是在事故或事件引起上层或公众的关注后,才问责。而且问责对象具体到何人,责任如何分配,也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连,因而很难令当事人心服口服。久而久之,会使问责流于形式,也使得司法被迫介入,出现本案这种许多人不愿看到的结果。
医疗市场服务秩序事关人民群众生命安全,任何疏忽都有可能造成无法挽回的结果。通过本案,希望各级卫生监管部门及其工作人员要切实负起监管责任,通过有效的行政问责,即可提高相关工作人员责任心,也可防止事态扩大,导致司法介入。
新疆维吾尔自治区统计管理条例
新疆维吾尔自治区人大常委会
新疆维吾尔自治区统计管理条例
【时 效 性】有效
【颁布机关】新疆维吾尔自治区人大常委会
【颁布日期】1994/09/24
【实施日期】1994/09/24
【内容分类】统计
【发布文号】
【备 注】1994年9月24日自治区八届人民代表大会常务委员会第10次会议通过 1997年10月11日自治区八届人民代表大会常务委员会第29次会议修正
【正 文】新疆维吾尔自治区统计管理条例
第一条 为了适应社会主义市场经济和社会发展的需要,加强对统计工作的管理和监督,保障统计资料的准确性和及时性,真实反映自治区国民经济、社会发展状况,根据《中华人民共和国统计法》和《中华人民共和国统计法实施细则》,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户,以及自治区在外省区、港澳台地区、国外的企业事业组织等统计调查对象,必须按照国家统计法律、法规和本条例的规定如实提供统计资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改。
基层群众性自治组织和公民,有义务如实提供国家统计调查所需要的数据和情况。
第三条 县级以上人民政府的统计机构负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作,监督检查统计法律、法规的实施,负责本行政区域内国民经济和社会发展情况的统计调查、统计分析、提供统计资料和统计咨询意见,实行统计监督。
乡(镇)人民政府的统计人员负责农村基层统计业务,并组织和协调本行政区域内的统计工作。
新疆生产建设兵团依照统计法及其实施细则和本条例的规定,负责兵团的统计工作,并接受自治区人民政府统计机构的监督、管理;各师、团(场)的统计工作受当地人民政府统计机构的监督、管理。
第四条 县级以上人民政府各部门、行业管理部门的统计机构或者统计人员,负责组织和协调本部门、本行业的统计工作。
各企业、事业组织的统计机构或者统计人员,负责本单位的统计工作。
第五条 从事统计工作的统计人员应当取得国家统一规定的统计专业技术任职资格;未取得任职资格的,经所在地人民政府统计机构考核合格,并取得统计人员岗位证书后,方可从事统计工作。
统计机构应当加强对统计人员的统计法律、统计业务培训。
第六条 县级以上人民政府统计机构、各部门和企业、事业组织,应当依照国家和自治区的有关规定,评定统计人员的技术职称。
县级以上人民政府应当保持统计机构主要负责人的相对稳定;有关部门、企业、事业组织应当保持具有中级以上专业职称统计人员的相对稳定。
第七条 统计机构和统计人员应当认真履行统计法律、法规规定的职责,保证数据质量,如实提供统计资料,准确、及时地完成统计工作任务。
第八条 县级以上人民政府统计机构及其统计执法人员依照统计法律、法规和本条例规定,行使统计监督检查职权,任何单位或个人不得非法干涉。
第九条 县级以上人民政府统计机构及乡(镇)统计人员、企业、事业组织必须加强统计基础建设,建立健全统计档案、原始记录、统计台帐、原始凭证、统计资料的审核、交接等资料的管理制度。
第十条 县级以上人民政府统计机构应建立统计登记制度。自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业组织、个体工商户和自治区在外省区的企业事业组织,以及新建、迁入、迁出、终止、变更的单位,均应按国家和自治区有关规定向统计机构或者委托的机构办理统计登记。
第十一条 自治区人民政府统计机构依照国家规定,定期公布统计资料。
县级以上人民政府及其各部门、各单位公布统计资料,应当由其统计机构或者统计负责人核定,并依照国家规定的程序报请审批。
县级以上人民政府的统计资料应当以本级统计机构提供的统计资料为准。
第十二条 地方统计调查项目,由县级以上人民政府统计机构拟订,或者由县级以上人民政府统计机构和有关部门共同拟订,报同级人民政府审批或者备案。
下级人民政府统计机构的统计调查不得与上级人民政府统计机构的统计调查重复、矛盾;人民政府各部门统计调查不得与同级人民政府统计机构的统计调查重复、矛盾;行业管理部门进行专业性统计调查,应及时向同级人民政府统计机构报送有关汇总统计资料。
未按国家规定审批或者备案的统计报表,统计人员有权拒绝填报。
第十三条 地方统计调查范围内的统计资料,分别由各级人民政府统计机构、乡(镇)统计员依法统一管理。
各部门和各企业事业组织的统计资料,由本部门和本组织的统计机构或统计人员依法管理。
第十四条 凡属于国家秘密的统计资料必须保密。属于私人、家庭的单项统计调查资料,未经本人同意,不得泄漏。
统计机构、统计人员对在统计调查中知悉的统计调查对象的商业秘密,负有保密义务。
第十五条 任何单位和个人,不得修改统计机构和统计人员依法提供的统计资料,也不得授意或强迫统计机构、统计人员违法修改。发现数据来源或者计算有错误,应由统计机构、统计人员核实,统计机构和统计人员经核实确有错误的,应当依法订正。
第十六条 县级以上人民政府统计机构,应定期对同级各主管部门和下级人民政府使用的统计资料进行监督检查,发现错误的,应当责成纠正。
第十七条 县级以上人民政府统计机构有权向统计调查对象发出《统计检查查询书》,统计对象应当在接到之日起十日内答复,无正当理由逾期不答复的,按拒报统计资料处理;统计人员可以直接检查其统计台帐、原始记录及相关的会计凭证、会计帐薄、会计报表,统计调查对象不得拒绝、隐匿或者提供不真实的资料。
第十八条 县级以上人民政府统计机构对统计调查对象的统计违法行为应当在三个月内查明情况,作出处理决定,并发出《统计违法行为处理意见书》或者《统计违法行为处罚决定书》。
第十九条 任何单位和个人对违反统计法律、法规的行为,有权检举、揭发和控告。
第二十条 执行统计法律、法规成绩显著的,与违反统计法律、法规的行为作斗争表现突出的,由县级以上人民政府统计机构表彰和奖励。
第二十一条 统计调查对象虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料或者拒报、屡次迟报统计资料的,由县级以上人民政府统计机构责令改正,并给予通报批评,情节较重的,可以对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十二条 统计调查对象中的企业、事业组织、个体工商户虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报、屡次迟报统计资料的,由县级以上人民政府统计机构予以警告,并可处以2000元以上3万元以下的罚款。
第二十三条 篡改统计资料、编造虚假数据,骗取职务、职称、荣誉称号和物质奖励的,由作出有关决定的机关或者其上级机关、监察机关取消其荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务、职称。
第二十四条 对利用统计调查窃取国家秘密或者违反《中华人民共和国统计法》有关保密规定的,依照有关法律规定处罚。
利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的,由县级以上人民政府统计机构责令改正,没收违法所得,情节较重的,处以5000元以上5万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十五条 违反本条例第五条第一款规定的,县级以上人民政府统计机构应当责令其所在单位安排其参加统计业务培训或者调整其工作。
第二十六条 未按规定报经审批或者备案,擅自制发统计报表的,由县级以上人民政府统计机构责令其限期改正,并予以通报批评。
第二十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起行政诉讼,逾期不申请复议,不起诉又不执行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十八条 本条例具体应用中的问题,由自治区人民政府统计机构负责解释。
第二十九条 本条例自公布之日起施行。
自治区人大常委会