邮电部


关于发布《通信工程质量事故处理暂行规定》的通知
1996年12月16日，邮电部

各省、自治区、直辖市邮电管理局，中国邮电器材总公司、通信建设总公司、邮电部设计院、邮电部北京设计院、部定额质监中心：
为了加强通信建设市场的行业管理，维护通信建设市场的正常秩序，确保通信工程建设质量，做好通信工程建设质量事故处理工作，根据国家有关法规规定，结合邮电通信工程建设情况，特制定《通信工程质量事故处理暂行规定》，现予发布，请遵照执行。

通信工程质量事故处理暂行规定

第一章 总 则
第一条 为了做好通信建设工程质量事故处理工作，保护通信建设有关部门的合法权益，根据国家有关法规特制定本规定。
第二条 凡在中华人民共和国境内从事通信工程建设中发生的质量事故，均适用于本规定。
第三条 跨省通信干线、通信枢纽、卫星地球站等通信工程质量事故处理的主管部门为邮电部，省内各类通信工程质量事故处理的主管部门为所在省、自治区、直辖市邮电管理局；各级通信工程质量监督站负责具体实施。
第四条 通信工程质量事故的处理必须坚持实事求是，尊重科学的原则。

第二章 质量事故等级划分
第五条 本规定所称通信工程质量事故是指：工程建设由于无证设计、施工或超规模、超业务范围设计、施工，勘察、设计、施工不符合规范，使用不合格的设备器材，建设单位、建设监理单位工程项目主管人员擅自修改设计文件、失职等，造成的工程设施倒塌、机线性能不良、工程不能按期竣工投产、发生人身伤亡或造成重大经济损失。
工程质量事故按其严重程度不同，分为重大、严重、一般质量事故。
第六条 有下列情况之一者为重大质量事故：
1、由于工程质量低劣，引起人身死亡或重伤3人以上(含3人)；
2、直接经济损失在50万元以上。
第七条 有下列情况之一者为严重质量事故：
1、由于工程质量低劣，造成重伤1至2人；
2、直接经济损失在20万元至50万元者；
3、大中型项目由于发生工程质量问题，不能按期竣工投产。
第八条 凡具备下列条件之一者为一般质量事故：
1、直接经济损失在20万元以下；
2、小型项目由于发生工程质量问题，不能按期竣工投产。

第三章 质量事故的报告和现场保护
第九条 质量事故发生后，发生事故的单位必须在24小时内将事故主要情况上报主管部门和通信工程质量监督站，遇有人身伤亡时应同时上报安全主管部门，并在48小时内提交质量事故的书面报告。
质量事故书面报告应包括以下内容：
1、事故发生的时间、地点、工程项目名称，建设、维护、设计、施工、监理和质量监督单位名称；
2、事故发生的简要过程、伤亡人数和直接经济损失的初步估算；
3、事故发生原因的初步判断；
4、事故发生后采取的措施及事故控制情况；
5、事故报告单位。
第十条 事故发生后，事故发生单位必须严格保护事故现场，并采取有效措施抢救人员和财产，防止事故扩大。

第四章 质量事故的调查
第十一条 重大工程质量事故由项目主管部门组织调查组，其他工程质量事故由通信工程质量监督部门负责组织调查组到事故发生现场调查。必要时可聘请有关方面的专家协助进行调查。
第十二条 质量事故调查应根据情况进行如下工作：
1、收集相关资料，对事故现场进行分析，并对现场拍照或录像；
2、对工程设计进行核对、复算；
3、对材料进行化学性能及机械强度等检验；
4、对设备进行详细检查测试；
5、对施工方法、手段进行分析；
6、分析原因，进行技术鉴定。
第十三条 质量事故调查人员的主要责任：
1、查明事故发生的原因、过程、事故的严重程度和经济损失情况；
2、查明事故的性质、责任单位和主要责任者；
3、组织技术鉴定；
4、提出事故处理意见，明确事故主要责任单位和次要责任单位承担经济损失的划分原则；
5、提出技术处理意见及防止类似事故再次发生所应采取措施的建议；
6、提出对事故责任者的处理建议；
7、写出事故调查报告。
第十四条 调查人员有权向事故发生单位，涉及单位和个人了解事故的有关情况，索取有关资料，任何单位和个人不得以任何方式阻碍、干扰调查人员的正常工作。

第五章 质量事故的处罚
第十五条 建设工程在竣工验收前，由于勘察、设计、施工、建设监理、建设管理、使用不合格器材等原因造成的质量事故，应由施工单位负责修复。所发生的费用由事故的责任方承担。对于无证或超范围的设计、施工造成质量事故的，除追究设计、施工单位的责任外，还要追究建设单位的责任。
第十六条 事故发生后隐瞒不报、谎报、故意拖延报告期限的，或拒绝提供与事故有关情况资料的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十七条 对造成质量事故的直接责任人，根据本规定的第六、第七、第八条所定质量事故等级，由其所在单位或上级主管部门给予批评、记过处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十八条 对造成事故的直接责任单位，视情节轻重，分别给予通报批评、警告、罚款、并由发证机关降低资质等级直至吊销资质证书等处罚。
第十九条 根据不同质量事故等级可分别给予不同数量的罚款，罚款额度依照各地方法规执行。
第二十条 被处罚的单位或个人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚款。
质量监督机构现场收缴罚款，必须向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据。否则当事人有权拒绝罚款。
第二十一条 被罚款单位或个人逾期不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关或组织可根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定加罚滞纳金或申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第二十二条 各省、自治区、直辖市邮电管理局可结合本地区实际情况，制定实施细则，并报邮电部计划建设司备案。
第二十三条 本规定由邮电部计划建设司负责解释。
第二十四条 本规定自发布之日起执行。


　　近年来,检察机关办理的渎职案件法院量刑偏轻现象较为突出,被告人被判处缓刑、免予刑事处罚的较为普遍,渎职犯罪判决轻刑化的趋势对渎职犯罪的预防和打击带来了较为严重的负面影响,这种现象不能不引起重视。下面笔者以2009年至2012年河南省淅川县检察院所办理的渎职犯罪案件为例,对渎职犯罪案件轻刑化趋势的原因及其对策作简要分析。

　　一、渎职犯罪案件判决情况 　　　　

　　2009年至2012年淅川县检察院共立渎职案件33件46人,全部被法院作出有罪判决,全部为轻刑。其中, 7人被判实刑(2人为有期徒刑六个月,5人为拘役),39人被判处免予刑事处罚,免予刑事处罚占有罪判决的84.8%。渎职犯罪案件量刑偏轻可见一斑。 　　

　　二、渎职犯罪案件轻刑化的原因 　　　

　　1、法定刑偏低。渎职犯罪共涉及37个罪名,在刑种设置上只有主刑,没有附加刑;主刑只有拘役和有期徒刑,除徇私舞弊和私放在押人员可能判处十年以上有期徒刑外,其余罪名最高刑期均不超过十年。这种单一的刑种、偏低的量刑幅度让大多数的渎职侵权犯罪具有了适用三年以下有期徒刑的可能,也就是说具备了适用宣告缓刑和免予刑事处罚的前提条件。

　　2、标准不统一。渎职犯罪大多为情节犯,行为人在犯罪行为达到情节严重时,才判予刑罚,在情节特别严重时判处更重的刑罚,但对于何谓情节严重、特别严重,刑法没有予以明确。导致最高人民检察院渎职侵权犯罪的立案标准和重特大标准,与法院系统规定的标准不一致。如该院在办理该县林业局李某(正科级)滥用职权一案时,起诉时认定李某滥用职权套取国家该项目资金为160万元,法院以其中71万元无法落实为由最终认定89万元,判处李某拘役三个月。法院常常将检察机关认定的重特大案件放在情节严重、重大损失、严重后果的第一档量刑幅度内判刑。 　

　　3、认识不到位。渎职犯罪的本质是对国家权力的亵渎,直接危害的是国家权力的公信力,客观上对国家和人民群众的生命财产利益造成了严重损害。尤其在损失后果方面,渎职犯罪往往动辄就造成数百万、数千万元甚至数亿元的经济损失,或者多人伤亡的悲惨后果。但由于人们已经习惯于用贪污贿赂犯罪的标准来界定渎职犯罪,往往以行为人个人没有得到好处为由来否定渎职犯罪的严重危害性,甚至仅仅把这当做是工作失误而否定渎职犯罪的存在,认为通过教育或者给予纪律处分就可以了,往往以教育挽救干部、维护单位形象等理由到检察机关说情,甚至给检察机关施以压力。特别是2007年《行政机关公务员处分条例》正式实施后,行政机关公务员依法被判处刑罚的,给予开除处分。为了不被开除,渎职犯罪行为人甚至其单位领导都会去做各方面的工作,缓刑、免予刑事处罚判决陡然增多。

　　4、审判监督乏力。宪法第一百三十五条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”而实践中,三机关在刑事案件的办理中配合多于制约。特别是在职务犯罪案件的办理中,参与机关只有检法两院,检察机关侦查部门往往满足于拿到法院判决有罪,而忽视了对审判结果(是否做到罪责刑相适应)的监督。据统计, 2009年至2012年淅川县院公诉部门共对法院的14起刑事案件提起抗诉,但没有一起职务犯罪案件。

　　三、渎职犯罪案件轻刑化的负面影响

渎职犯罪案件轻刑化的这种客观结果在多个方面冲击、掣肘检察机关的渎职犯罪防控能力。

　　一是导致检察机关在外界质疑、自身质疑中无所适从,士气不振。当前一些渎侦干警对查办渎职犯罪案件存在严重畏难情绪、畏惧心理,与渎职犯罪轻刑化具有直接的关联。

　　二是弱化检察机关的一般监督作用,影响检察机关的法律监督权威,检察机关通过执法活动监督各级国家机关执法状况的宪法立意无形中被限制与剥夺。

　　三是压缩检察机关开展渎职犯罪防控空间。轻刑化之下,检察机关对发案单位的管理建议、教育训导缺乏底气,难以收到预期效果。一些发案单位领导甚至认为检察机关办错了案,抵触各种检察建议。

　　四是增加了渎职犯罪防控工作的复杂性、艰巨性,助长了渎职犯罪的部门保护、地区保护、行业保护现象,弱化人民群众支持检察机关反渎职犯罪的热情,恶化了检察机关反渎职侵权犯罪的工作环境。如果渎职犯罪案件判决轻刑化的趋势不及时改变,甚至进一步严重的话,本就不理想的办案环境将会进一步恶化。 　　　

　　四、渎职犯罪案件轻刑化对策和建议　　 　　　

　　1、进一步完善立法。随着法治建设的日臻完善,社会对依法行政的要求也越来越高,渎职犯罪也越来越难以被容忍,我们必须通过进一步完善立法,加大渎职犯罪的惩治和预防力度。一是提高渎职犯罪的法定刑。将一些罪名的最高刑期提高到无期徒刑或者死刑,彻底改变人们渎职犯罪都是轻罪的观念。二是细化量刑幅度。每个量刑幅度设置具体的参数,增强其可操作性。三是增加财产刑。对造成严重经济损失的渎职犯罪给予经济上的制裁,提高犯罪成本,对能够挽回损失的附加一倍以下罚金,无法挽回损失的没收财产。 　

　　2、统一量刑标准。一是进一步完善司法解释。2013年1月9日,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》正式实施,规定了滥用职权、玩忽职守罪名的具体定罪量刑标准;明确渎职犯罪当中一般罪名与特别罪名的适用关系;明确除刑法另有规定的之外,渎职当中收受贿赂应以渎职罪和受贿罪数罪并罚;明确渎职犯罪和其他犯罪罪名适用关系;明确国家机关上下级和集体研究形式渎职犯罪刑事责任主体认定;明确渎职犯罪追诉期限的计算;进一步明确国家机关工作人员这一渎职犯罪主体的认定范围,为一些特殊主体渎职犯罪的处理提供依据:明确经济损失的时间界点和经济损失的具体认定,这对解决司法实践中渎职犯罪定罪量刑标准、数罪并罚、徇私舞弊、损失后果认定以及渎职侵权犯罪处罚偏轻等突出问题具有重要意义。二是设置统一的缓免刑适用标准。2012年8月8日,最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》,规定“不如实供述罪刑的;犯有数个职务犯罪依法实行并罚或者以一罪处理的;渎职犯罪中徇私舞弊情节或滥用职权情节恶劣的等情形,一般不适用缓刑或者免予刑事处罚”。三是进一步加强沟通。对法、检两院在实际工作中遇到的问题,存在的分歧,通过定期召开座谈会、联席会议的形式,进行沟通、达成共识。 　　

　　3、进一步提高认识。通过各种渠道宣传渎职犯罪的危害性,使广大干部和群众不仅认识到渎职犯罪破坏了现有的法制环境,损害了国家和人民的利益,更充分认识到渎职犯罪的危害程度对国家未来的发展造成重大的不良影响,增强人民群众举报渎职犯罪的积极性,减少领导干部阻碍查办渎职犯罪的对立情绪。一是加强预防渎职侵权犯罪教育。要对执法人员、乡镇工作人员进行经常性的警示教育,通过剖析发生在身边的渎职侵权犯罪典型案例以案释法,不断提高依法行政与执法能力。二是完善制度,形成打击合力。要健全完善案件移送制度,凡瞒案不报的,依法依纪追究责任人的责任;把惩治和预防渎职侵权犯罪纳入政绩考核。三是加大处罚力度,增加犯罪成本。对渎职侵权犯罪采取零容忍的刑事政策,凡渎职侵权必查处;加强对渎职侵权犯罪案件查处及审判的全程监督,对判处缓刑、免刑的,实行公开听证说理制度,有利于职能部门和社会监督,防止此类案件处理上的轻刑化;司法机关要将公职党籍人员的判决书及时送达纪检监察、组织人事部门,相关部门要依据规定及时处理并公开处理结果。 　

　　4、加大审判监督力度。一是公诉部门充分发挥审判监督主力作用。对渎职侵权犯罪的判决裁定文书实行专人审查,严格把关;对检察机关没有提出适用缓刑、免刑量刑建议,而法院决定适用缓刑、免刑的判决,要重点审查,发现问题,及时纠正;对法院以被告人具有自首和立功情节为由对渎职侵权犯罪被告人判处较轻的刑罚,要特别注意加强监督;对法院适用法律明显不当,量刑畸轻或畸重的,坚决抗诉。二是落实检察长列席审委会制度。检察长和分管渎职侵权工作的副检察长要积极列席审委会,对审判活动进行监督,并对渎职侵权犯罪案件发表意见。三是坚决查办司法不公背后的渎职侵权犯罪。要注意把监督纠正诉讼中的违法情况与查办司法工作人员职务犯罪结合起来,要透过重罪轻判等现象深挖严查背后的玩忽职守、徇私枉法等犯罪。 　　　　 　　　　

　　(作者系河南省南阳市淅川县检察院副检察长)