环境保护部


环境保护部政府信息公开工作2008年度报告

公告 2009年 第16号


　 按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院 第492号令）和《环境信息公开办法（试行）》（国家环境保护总局令 第35号）要求，我部编制了《环境保护部政府信息公开工作2008年度报告》，现予公布。

　　附件：环境保护部政府信息公开工作2008年度报告

　　主 题 词: 环保 信息公开 报告

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月二十日

　　附件：

　　环境保护部政府信息公开工作2008年度报告

　　根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）以及《环境保护部环境信息公开办法（试行）》（下称《办法》）的有关规定，编制本报告。

　　一、概述

　　2008年5月1日，《条例》和《办法》开始实施，政府信息公开开始成为建设阳光政府和服务型政府的一项基本制度。环境保护部认真贯彻《条例》和《办法》，积极推进政府信息公开工作，鼓励公众积极参与环保工作，切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权。按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》和《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》的要求，2008年主要开展了以下几个方面的工作：

　　（一）编制《环境保护部信息公开指南》和《环境保护部信息公开目录》

　　为贯彻落实《条例》和《办法》，做好正式实施之前的准备工作，我部于2007年10月12日开始进行《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》的编制工作。并于2008年4月30日正式对外发布了《环境保护部信息公开目录》（第一批）和《环境保护部信息公开指南》。

　　《环境保护部信息公开目录》（第一批）由机构基本信息、政策法规、环境影响评价、污染控制、生态环境保护、核与辐射安全、环境监察执法、环境质量与监测、环境规划统计、环境科技标准、行政体制与人事管理、环境宣传教育、环境保护国际合作等部分组成。目录基本涵盖了环境保护行政管理的主要范围，并将在政府信息公开的实践中，根据环境保护事业的发展和人民群众关心的重点领域不断补充和完善。

　　《环境保护部信息公开指南》对环境保护部主动公开政府信息的范围、形式和17个方面的主要内容做出了规定。同时明确了依申请公开的办理机构、申请的内容及办理程序。

　　（二）建立环境保护部政府网站信息公开专栏

　　为方便人民群众更好地了解环境保护部政府信息公开情况，查询主动公开的政府信息和办理依申请公开信息，我部于2008年5月1日起在环境保护部政府网站开设了政府信息公开专栏，提供政府信息公开相关文件和依申请公开申请表格下载等服务。

　　（三）加强对地方环保部门政府信息公开工作的指导

　　在积极做好环境保护部政府信息公开工作的同时，我们加强了对地方环境保护部门政府信息公开的指导，在2007年召开全国环保系统政务信息公开现场会的基础上，2008年12月，环境保护部组织全国环境保护系统政府信息公开培训班，各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）主管政府信息公开工作的相关人员参加了政务公开业务培训。

　　二、主动公开政府信息情况

　　（一）公开的主要内容

　　时刻关注人民群众关注的重要活动和重要信息，并以专题的形式图文并茂的报道环境保护部重点工作进展情况。就社会公众广泛关注的热点问题开设专栏、专题，包括深入学习实践科学发展观、环境保护部抗震救灾工作、绿色中国年度人物奖、可持续消费国际研讨会、2008年六?五世界环境日、2008年国际生物多样性日、2008全国环保厅局长会议、绿动未来-2008绿色创投、环境一号卫星成功发射、第五届中华宝钢环境奖入围候选单位(个人)公示、纪念第14个国际保护臭氧层日等；发布2008年环评工程师职业资格考试成绩查询系统；制作并发布中国环境状况公报、近岸海域水质公报、环境统计公报等。

　　2008年环境保护部政府网站共发布文章11763篇；网站访问人次和被访问页面数稳步增长，全年访问人次突破1266万人次，被访问页面17659万页。

　　建设和维护环境保护部政府网站英文版，对部领导的重要活动及讲话、要闻、大事记等进行同步翻译并发布。

　　建设完成环境保护部政府网站数据中心一期，已正式上线。数据中心一期整合的主要内容有国家环境保护标准、全国自然保护区名录、环评机构、环评工程师、环评岗位证书持有人员、限制类固体废物进口、自动类固体废物进口、环境污染治理设施运营持证单位、环境标志产品认证、重点城市空气质量日报、重点城市空气质量预报、空气质量日报分析、全国主要流域重点断面水质自动监测周报、主要流域重点断面水质分析等数据，向社会公开发布并提供查询。

　　（二）公开形式

　　1．互联网

　　公众通过环境保护部政府网站（www.mep.gov.cn）可查阅环境保护部主动公开的政府信息，通过“政务公开”专栏，可向环境保护部提出信息公开申请。

　　2．中国环境报

　　通过中国环境报公开重要法律法规、规章制度、重要领导讲话等内容。中国环境报每周发行5期，每周一至周五出版，通过报刊订阅、向部分企事业单位发放等形式发行。

　　三、依申请公开政府信息情况

　　（一）申请情况

　　截至2009年3月1日，环境保护部受理政府信息公开申请68件， 来我部当面提交申请1件，占1.5%；以网上提交表单形式申请61件，占89.7%；以传真形式申请1件，占1.5%；以信函形式申请3件，占4.4%；以其他形式申请2件，占2.9%。

　　申请内容主要涉及环评报告、监测数据、污染减排、污染事故情况以及法律法规等方面。

　　（二）申请处理情况

　　68件政府信息公开申请已经全部答复。

　　四、咨询处理情况

　　环境保护部共接受公众咨询106人次，其中现场咨询2人次，电话咨询92人次，网上咨询12人次。咨询内容主要涉及申请方法、政府信息公开答复期限、行政许可事项、监测数据、投诉情况等方面。

　　五、复议、诉讼和申诉情况

　　环境保护部收到有关政府信息公开事务的行政复议申请2件，受理2件，截至2009年3月1日办结2件，受理率和办结率分别为100%和100%。在办结的2件中，依法予以维持的2件，为100%。其中，复议主要集中在环境影响评价、创建环保模范城市等信息公开问题。

　　对环境保护部有关政府信息公开事务的申诉1件，申诉主要集中在数据提供内容等需进一步落实方面。

　　六、政府信息公开收费信息

　　环境保护部现阶段未对公众提出依申请公开收取任何费用。

　　七、主要问题和改进措施

　　2008年环境保护部依据《条例》和《办法》，开展政府信息公开工作，取得一定成效。但与公众需求相比尚存在一些差距，公开形式及便民性需要进一步提高。结合工作中存在的问题和不足，2009年我部政府信息公开工作将从以下五个方面进一步改进：

　　（一）完善政府信息公开配套工作

　　根据近一年使用情况及发现的问题，对环境保护部信息公开申请表进行修改。制定正式对外答复使用格式。制定相应的政府信息公开实施细则、管理办法、奖惩办法。

　　（二）扩展政府信息公开途径

　　继续扩大政府信息公开途径，公开环境保护部制定的各项规章制度、人事任命、领导讲话、财政支出、环境影响评价、污染减排等信息；发行环境保护部公报，免费对各级环保部门、公众阅览室、图书馆等部门发放，为公众提供更方便的查阅环境保护资料的更多选择；在中国环境报开设政府信息公开公告专栏，利用中国环境报媒体资源，将环境保护部最新动态、环保法规、领导讲话等内容对公众进行广而告之。

　　（三）改进政府信息公开目录体系

　　依据公众反映的问题对政府信息公开目录体系进行修订，主要将修改目录分类方法、目录内容划分、目录中内容的详细解释等方面，努力做到使公众使用目录体系时能够快速寻找到相关信息。

　　（四）深化政府信息公开

　　继续重点推进与社会发展和市民生活密切相关的政府信息公开，推进地方环保部门编制本行业政府信息公开实施细则；进一步及时、规范做好公文类政府信息公开工作；加强专业性强及公众关注度高的规范性文件、重大决定等文件配套解读材料编写工作，并探索相应的工作机制；以政府信息公开带动办事公开，以办事公开带动便民服务，进一步推动政府信息公开与网上办事和电子政务工作的结合。

　　（五）加强政府信息公开

　　加强新闻宣传，开展政府信息公开主题日活动，提高公众对政府信息公开的知晓率和参与度；加强政府信息公开业务学习和培训，注重条线横向联系、纵向指导的沟通协调机制，不断提升政府信息公开整体工作水平；加强政府信息公开各项保障措施，丰富政府信息公开监督、检查、考核手段，进一步健全和完善政府信息公开评估办法的指标体系。

　　八、说明与附表

　　本报告电子版可在环境保护部政府网站www.mep.gov.cn下载。


关于预购房屋再转让合同效力的思考

张延岭

本文所指预购房屋再转让，指预购人将购买的预售商品房在尚未取得权属证书之前，与买受人签订转让合同，待预购人取得房产证后再将该房转移过户于买受人。本文所要讨论的问题，主要为该预购房屋再转让合同究竟有效抑或无效。下面就该问题谈谈本人的几点拙见，以求教于各位业界同仁。
一、对《城市房地产管理法》第三十七条和第四十五规定的理解。
探讨预购房屋再转让合同究竟有效抑或无效，必须首先提到我国《城市房地产管理法》第三十七条规定，该条内容为：“第三十七条 ：下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（三）依法收回土地使用权的；（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；（五）权属有争议的；（六）未依法登记领取权属证书的；（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。”
目前多数观点根据该条规定认为，在“未依法登记领取权属证书”之前，预购人将其购买的房屋再行转让，违背了该条强制性法律规定，其所签预购房屋再转让合同应为无效。
本人持不同意见，认为预购房屋再转让合同应为有效。首先我认为必须弄清该第三十七条规定中该“转让”概念的含义，虽然该条规定“下列房地产，不得转让”，但该法第三十六条又规定：“房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。”因此，“房地产转让”应包括签订合同、付款、交付房屋、过户转移等系列行为，所谓“不得转让”应指上述系列行为的不能彻底完成，即使签订了合同，也不能办理过户转移，也不能发生所有权转移的效力，即合同履行不能，但不能据此认为禁止签订转让“未依法登记领取权属证书”房屋的转让合同或所签合同应为无效。值得注意的是，该类合同中，双方对“尚未登记领取权属证书”是明知的，而且往往约定了出卖人尽快办理房产证然后逐步过户到买受人名下等有关内容。因此，从合同内容看，它是一个对双方系列行为进行约束的合同，当事双方对交易的风险和各自的权利义务是知晓和同意的，如果轻易认定合同无效，其关于出卖人尽快办理房产证的约定岂不亦为无效？如此势必违背了合同的意思自治原则！此外，实践中，该观点也助长了出卖人常常以合同无效为由进行反悔的行为。
另外，也有人将该类合同折衷理解为付生效条件的合同，即当出卖人取得自己的产权证时，该再转让合同始生效，当出卖人故意不办理产权证而阻止条件生效时，应视为合同已经生效。该观点从实践中来讲，不失为一种解决上述问题的折衷办法。本文对此不作具体分析。
不得不提到《城市房地产管理法》第四十五条：“ 商品房预售的，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的问题，由国务院规定。” 从此条的立法含义可以看出，预售商品房再行转让应该是允许的，否则，应直接明令禁止。其实，《城市房地产管理法》（草案）中曾明文规定禁止预售房再转让，但该法正式颁布时，却又改写为上述第45条规定，由此也可看出我国法律对预售房再转让予以认可的基本精神。
目前，某些人为了合理解决上述实践问题，在坚持认为转让尚未登记领取权属证书之房屋的合同应为无效的基础上，认为《城市房地产管理法》第四十五条规定实际指预售合同债权或债务的转让。本人认为，关于合同债权债务的转让，合同法或民法通则均有明确规定，作为商品房预售合同债权与债务的转让，其并无特别例外之处，无需在《城市房地产管理法》中另行规定。另外，合同债权债务的转让，属于特定的法律概念，如果该《城市房地产管理法》第四十五条规定包含此含义，应直接引用该法律概念，但该条款恰恰叙述的是“预售商品房的再行转让”，而非预售合同的转让。此外，债权的转让，应通知债务人，债权债务的转让，应取得合同另一方的同意，而实践中预购房屋再转让合同的当事人仅有二方，并无预售人，而且预购房屋再转让合同一般约定了出卖人尽快办理房产证然后逐步过户到买受人名下等内容。因此，个人认为，预售房屋再转让与预售合同债权债务转让是不同的法律概念和法律事实，将“预售房屋再转让”理解为“债权债务转让说”实际是对现实生活的曲意回避和对当事人合意的严重违背。
二、对预购房屋再转让合同效力的法理分析
本人认为，预购房屋再转让合同无效说，没有严格区分物权变动的原因与结果，未能对合同的效力与合同的履行进行区别。转让合同是房屋所有权发生变动的原因，房屋产权能否发生变动则属于所有权变动的结果。就合同的时间程序而言，可分为合同的成立、生效、合同的履行以及合同的消灭等阶段。转让尚未取得权属证书的房屋，仅对房屋产权能否顺利发生转移，即对合同的履行有所影响，但不能决定合同是否有效。合同的效力仅仅取决于当事人的意思是否真实以及是否满足法定的无效原因。预购房屋再转让合同本身是有效的，即使该合同最后不能彻底履行完毕，也不应因此而否定该合同的效力。
虽然我国合同法不承认物权行为的独立性和无因性，但立法上已经接受“区分物权变动的原因与结果”的原则。合同法第135条的规定就是该原则的具体体现，该条规定：第一百三十五条出卖人应当履行向买受人交付标的物或者交付提取标的物的单证，并转移标的物所有权的义务。《中国物权法草案建议稿》第7条也明确肯定了上述区分原则：“以发生物权变动为目的的原因行为，自合法成立之时生效。在不能发生物权变动的结果时，有过错的当事人应当承担违约责任。” 此外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第九条规定：“ 依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”《城市房地产管理法》第六十条规定：“ 房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。”该法第六十一条规定：“ 房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，应当依照本章规定办理过户登记。”上述法律规定均明确体现了“区分物权变动的原因与结果”之原则。
此外，从比较法解释角度看，国际统一私法协会1994年《国际商事合同通则》第３.3条（自始不能）第二款规定：“合同订立之时一方当事人无权处置与合同相关联之财产的事实本身，不影响合同的效力。”《欧洲合同法原则》第4：102条也规定：“仅仅由于合同成立时所负债务的履行不能或由于一方当事人无权处分合同关联的财产，合同并不无效。”从上述有关规定看，出卖人签约时是否取得标的物的所有权，并不影响合同的效力，如果出卖人最终仍不能取得转让物的所有权，应按合同履行不能承担违约责任。参照上述规定，预购房屋再转让合同，其标的价值较大，合同履行过程较长，因此，更有必要认定该类合同一旦签订即可合法生效。
　　 三、预购房屋再转让合同效力的现实意义
有观点认为，禁止转让尚未登记领取权属证书的预购房屋，可以预防房屋买卖投机，抑制炒楼花的蔓延。笔者认为不尽然，原因如下：1、事实上，现实生活中该种转让行为甚多，该种观点所体现的立法意图并未得以实现。3、在房地产市场发展初期，禁止转让尚未登记领取权属证书的预购房屋，可能起到一定的稳定经济秩序的作用，但当房地产市场经济发展到一定程度，对市场经济秩序的稳定可能更需要市场因素的自然调解，而且，如果一味坚持禁止转让尚未登记领取权属证书的预购房屋，则可能对市场的稳定和发展起到破坏和阻碍作用。4、禁止转让尚未登记领取权属证书的预购房屋，必然迫使当事人进而规避采取转让预售合同债权或债务的方式，其恰恰又助长了另一种“炒楼花”的行为，而且后者操作更为直接、经济、方便，发展商也常常乐意配合（多采取收取合同转让更名费用的配合方式），其发展势头甚猛，更不得不注意的是，它减少了一道产权过户程序，从而使国家丧失了大量的契税、营业税等各种税费。
另外，如果说禁止转让尚未登记领取权属证书的预购房屋，其目的之一是为了抑制出卖人的转让行为，但事实却相反，它恰恰助长了出卖人在房价上涨后常常以合同无效为由进行反悔的行为，而最终受害的确是善意买受人。如果任由当事人以合同无效为由进行反悔，将更加不利于市场交易秩序的稳定和发展，而且给对方造成极大损失。我们知道，在合同无效情况下，只能追究对方的缔约过失责任，相反，在合同有效的基础上，将使守约方的救济手段更加丰富，既可以选择请求继续履行合同，也可以选择解除合同并追究对方违约责任。违约责任的承担包括赔偿合同履行利益等，与合同无效缔约过失责任二者相比较，前者更加有利于保护善意交易一方的利益。此外，个人认为，如果预购人直接将其预购房屋作为自己的房屋，并未告知买受人尚未办理权属证书之事宜，并直接约定付款过户等，对买受人隐瞒了一定的交易风险（如开发商违约拒绝交付等），受让人也可考虑以欺诈为由申请撤销等，该问题应具体问题具体分析，本文不作论述。
鉴于能否继续履行预购房屋转让合同还取决于开发商与预购人之间房屋购销合同关系的全部履行，如果因开发商违约等各种原因致使预购人不能顺利取得产权证书，则预购房屋再转让合同即使有效也无法继续履行，因此，当预购人以种种理由拒绝继续履行预购房屋再转让合同时，作为受让人最好选择追究预购人不能继续履行合同的违约责任。当然，如果预购人已经付清房款、实际入住且具备办理权属登记的条件或正在申请办理权属登记，受让人也可以根据实际情况选择请求继续履行预购房屋再转让合同。

综上所述， 唯有严格区分物权变动的原因与结果，将合同的履行与合同的效力注意分开，才能更好的平衡静的安全即所有权的安全和动的安全即交易的安全。承认预购房屋再转让合同有效，将更有利于保护诚信和善意，打击恶意和欺诈，既不损害所有人的财产所有权，而且更加利于鼓励和刺激市场交易的发展，并可抑制市场投机行为的发生。