论我国证券监管体制的健全与完善

宋绍青


内容提要：随着我国加入WTO,我国经济市场化，国际化程度加深，进程加快。这将促进我国经济的发展，同时我国经济发展受到国际影响面临巨大挑战。证券市场作为金融重要组成部分，其发展状况涉及金融安全，影响全局。证券监管作为证券市场健康发展的重要保障，需要结合具体国情不断健全完善，以适应市场经济的需求。本文试图在分析证券监管基础理论的基础上，通过对我国证券监管的回顾和反思，结合国际化趋势对现行证券监管体制的制度缺陷进行规范、完善，达到风险防范的目的，从而促进市场经济的发展。
关键词：金融安全 证券监管 制度规范 风险防范
一、入世后经济全球化影响下的证券市场
我国的金融市场从形成到现在仅十多年时间，存在诸多问题待以解决。金融市场还不健全完善，我国金融市场规模小、管理不够规范、发展相对落后。加入WTO后，金融市场开放的进程加快. 20世纪后半叶，经济全球化以人们难以预料及前所未有的速度迅猛前进，国与国之间的经济交往依存变得越来越重要。在其进程中，金融国际化已成为经济全球化的最主要表现形式和最本质的内容。世纪之交，中国加快了加入WTO的步伐并取得重要发展，入世后的中国经济将迅速发展。① 然而也面临国际经济风险对我国经济的威胁。经济安全特别是金融安全关系到国家的长远发展。加入WTO后，我国金融安全面临巨大挑战.亚洲金融危机就是生动的一课。② 我国证券市场也将应对一系列市场巨变，维护金融稳定势在必行。
（一）加入WTO对我国金融安全形成挑战。我国金融发展将面临自身素质不高、体制尚不健全的不足和国际力量强力冲击的严峻局面，关系到国家的政治安全与社会安全。
⒈我国现行宏观金融调控面临挑战。在完全的资本流动下，以独立的货币政策实现货币供应量的调控受到制约 。我国现行的宏观货币政策手段，主要通过控制国有商业银行的信贷总量来调控货币供应量，在调控手段上还没有真正实现间接化。[1](P35-37)加入WTO后，国际金融市场的资金供应状况的变化和利率的变动将直接影响我国金融市场和货币供应量，从而增加调控难度，使我国现行宏观调控面临挑战。
⒉金融监管面临挑战。 一方面，随着我国加入WTO，金融日益市场化和国际化，金融风险更加出现不确定性。金融监管部门将面临更加复杂的金融环境。另一方面，我国监管部门在十多年的工作中虽积累了一定经验但一般多为立足国内，缺乏国际金融市场监管经验。再者，对国内金融监管未真正实现间接调控和建立有效的监管体系。国际化进程将加快，国际资本流动将更加频繁。一方面它将促使人民币加快可自由兑换，加大我国对外汇市场的监管难度。另一方面，国际游资和国际资本的非法流出入也可能钻我国金融市场不健全的空子而更加猖獗。，从而加大对我国金融市场的冲击。
⒊尚不健全的金融市场面临挑战。
⒋金融机构的发展也将面临挑战。加入WTO后，我国将逐步取消对外资金融机构的经营业务和地域限制，外资金融机构将快速增加。在国内金融市场还不发达时，外资金融机构的
大量涌入会导致国内金融业竞争加剧，国内企业无法与之对抗，从而不利于民族产业的发展。
（二）我国证券监管须尽快国际化，应对金融风险。依据加入WTO的相关规定，我国
券市场要在5年后对WTO成员国逐步开放。作为金融市场的关键部分，证券市场国际化程度加深加大，证券监管面临挑战。
⒈自身监管体制存在缺陷、不足，[2](P47-50)影响效率、质量。主要表现在：第一，监管层次过于单一，还没形成监管机构、证券业自律与社会舆论等多层次的监管体系。第二，监管缺乏足够的透明性，即投资者很难预测股市政策变动的情况，从而形成难以估量的系统性风险。第三，监管手段运用不科学，监管水平低下存在着计划与市场机制、行政手段与法律手段等运用不协调的现象。
⒉证券市场本身国际化、市场化日益加大，在广度和深度上进一步发展。入世后，市场将发生一系列变化。[3](P20-21)首先是参与主体将更加多样化，国际因素增加，外国竞争者将会出现。其次是证券市场层次将更多样化。其三，证券市场交易品种将更加多样化。外资机构基于在业务能力、市场经验、风险管理乃至资金等方面的竞争优势，会相应地对国内证券市场的金融品种提出超前要求。金融衍生品将会应运而生。
在经济全球化形势下，我国经济发展面临发展机遇的同时也承受着国际风险的冲击压力。在金融市场面临如何确保金融安全 、防范金融风险的环境下，证券监管在保障证券市场健康发展方面担当重任 ，其健全与完善是十分重要的。
二 、证券监管理论的基本阐释
（一）证券监管作为维护证券市场发展的重要举措 ，其实际操作效果显现等均需科学理论的指导，才能够全面系统地审视和剖析实效，以达到最佳效绩的目的。以下就证券监管的必要性及其理念、模式、组织因素等基本理论进行阐述：[4](P30-32)
监管行为及监管机构的出现与存在具有一定的合理性。监管，一般意义上是指为了实现监管目标，监管主体利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识和主动的干预和控制活动，对监管的必要性 ，即为什么存在监管及其存在意义，有如下几种理论。
⒈市场失灵的。市场失灵的论认为由于市场不完全性的存在，市场失灵不可避免。为了减少市场失灵的影响，需要政府进行干预即需要证券监管部门来弥补市场的缺失。反对者认为这种理论未必能够站住脚，因为市场失灵论强调的只不过是在市场失灵是从市场外寻求一
种力量的帮助来找到均衡点，但这种职能完全不必要设置一个监管者来实现，完全可以以立
法的形式来解决问题。同时，市场是不完全的，但置身于市场中的政府同样是不完全的，有
时政府的不完全更胜于市场的不完全，按照这一理论监管不但不能提高效率，反而会给市场“添乱”。
⒉交易成本论。交易成本论源于新制度经济学的观点，即制度或法律之所以重要，在于
交易双方之间交易成本的客观存在，而监管行为及监 管机构则是为了减少交易成本而存在的。诺贝尔经济学奖得主贝克尔在此基础上认为，法律设计的最优势，法庭来执法时最优的制度根本不需要监管来行使这种职能。与市场失灵论相同，交易成本论同样存在正反两派观点，主张监管存在的人认为，监管好比交易双方之间的媒介，其存在的合理性在于，尽可能的节省交易成本；而反对者认为这一媒介的存在完全没有必要，不仅不会有效地节省交易成本，而且还会带来其他更为严重的问题。
⒊信息不完全论。由于信息具有共享的特点，是一种准公共物品，就像市场只能提供不充足的其他物品一样，市场只能提供不完全的信息，因而获取信息的代价往往是昂贵的。当信息不完全时，由于经济人的有限性和机会主义倾向，会使交易的费用趋于上升，市场效率低下，从而使市场有效配置资源的功能受到限制.所以，在证券监管方面，监管行为和监管机构存在是必要的。
（二）证券监管的理论、监管模式、组织因素。
前已述及，鉴于证券市场上市场本身有时失灵，交易成本的存在、信息的不对称以及法律的不完备使得证券监管在理论上存在必要性和合理性。证券监管付诸于实施需要理念指导、模式选择，更应当具体分析鉴定其组织因素，从而达到内部结构合理，层次分明，发挥实际效用。
⒈树立正确的证券监管理念。[5](P110)理念 一词是法理学、法哲学上的用语，与精神、思想词义相近。一般理解，理念是一种理性的认识，是上升到一定理论高度的观念 。也可以说是指导思想、目标或原则。
⑴证券监管理念的提出。监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南，是证券监管工作的指导思想。正是基于此，证券市场上各国对理念的共同认识，1998年9月证监会国际组织在内罗毕会议上通过了一项国际监管的标准——《证券监管的目标》。监管理念的提出，让我们对证券监管有一次全面系统地审视和剖析，这对证券监管大有裨益，有利于证券市场真正走上规范和健康发展的道路。
⑵证券监管理念的运用。监管理念虽然并不做为监管要素，但每个监管要素都受其影响，渗透在每一人监管要素之中，并且自始至终贯彻在整个证券监管的过程中，发挥着指导的作用。
⒉证券监管的模式选择。即监管主体怎么监管。不同的监管理念决定不同的监管模式。
从世界各国来看，证券监管模式无外乎是政府主导型、行业自律型和以由政府监管和行业自律相结合的中间型三种。[6](P38)
⑴政府主导型模式，即由政府成立专门监管机构进行集中统一的监管，行业自律在监管
活动过程中发挥作用。我国和美国均属于政府主导型。
⑵行业自律型模式，即主要由于行业协会自律组织进行证券监管，具有灵活、及时、准确等政府主导型不及的优点，政府在监管过程中处于宏观调控，创造良好市场环境的角色。英国等欧洲一些国家属于行业自律型 。
⑶政府监管和行业自律相结合型。即由于前两者均存在一定的缺陷，所以，采取综合运用政府主导和行业自律的各个优势，弥补其不足与缺陷，从而互相取长补短，此种类型为大多数国家所采用。
⒊证券监管的组织因素为其运行的基础保障。主要包括监管主体、监管目标、监管对象和监管手段等四方面因素，构成监管体系的基础，。
⑴监管主体，即有谁监管。
⑵监管目标，即为什么监管。
⑶监管对象，即监管什么。
⑷监管手段，即怎样监管。
经过时间验证的大量理论表明证券监管是必要的，也是重要的．合理恰当的监管将有利于证券市场的健康发展，更有利于国民经济的发展。同样，唯有以科学理论指导的监管体系才能起到应有的保障作用。
三、对我国证券监管的回顾和反思
中国证券监管体制是伴随着证券市场的产生和发展而逐步建立起来的．证券市场由于建立时间短暂，各种制度体系尚未健全完善，许多问题亟待解决；与之伴生的证券监管体制也具备了证券市场的一些弊端，同时由于自身的特殊性，其不健全、不完备更为严重。亟待结合实际，立足于世界，认真分析其弊端之所在，并加以科学理论的指导改革，以达到建立完善的证券监管体制目标，服务市场发展。
河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令
第112号


《郑州市全民义务植树实施办法》业经2002年11月15日市人民政府第19次常务会议审议通过，现予公布，自2003年1月1日起施行。

　

市长陈义初
2002年11月20日



郑州市全民义务植树实施办法

　


第一章总则
第一条为加强全民义务植树工作，维护和改善生态环境，根据全国人民代表大会《关于开展全民义务植树运动的决议》和《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条凡在本市行政区域内居住的年满11周岁的公民，男至60周岁，女至55周岁，除丧失劳动能力者外，均应按照本办法规定承担义务植树任务。
机关、团体、企事业单位应当依照本办法规定，组织做好本单位的义务植树工作。
第三条市、县（市）、区绿化委员会领导本行政区域内全民义务植树工作，市、县（市）、区绿化委员会办公室依照本办法规定，组织实施全民义务植树工作。
林业、园林等有关部门应按照各自职责，协同做好全民义务植树组织实施工作。
第四条每年3月为我市集中义务植树活动月。第二章组织实施第五条市、县（市）、区绿化委员会应当组织有关部门制定本辖区全民义务植树规划和年度实施计划，并报同级人民政府批准后实施。
第六条城市居民义务植树的重点是营造城市近郊生态防护林和参加城市公共绿地建设。
农村应以乡或村为单位建立义务植树基地。由村民委员会组织村民到义务植树基地或国有、集体林场义务植树，也可参加重点生态工程建设等与绿化有关的义务劳动。
第七条有植树义务的公民，平原地区每人每年应义务植树3棵，山区、丘陵区、沙荒区每人每年应义务植树5棵。
公民也可采用完成相当于一个工作日的育苗、整地、管护及其他绿化任务的方式折抵植树任务。具体折抵标准由市绿化委员会制定。
第八条义务植树按下列规定组织实施：
（一）市区范围内的市属及市级以上所属机关、团体、企事业单位、私营企业、外商及港澳台投资企业和部属、外地驻郑单位的义务植树任务，由市绿化委员会办公室组织安排；
（二）市区范围内各区及区级所属以下机关、团体、企事业单位、个体工商户、无业市民和农村务农人员的义务植树任务，由区绿化委员会办公室组织安排；、
（三）县（市）、上街区范围内单位和个人的义务植树任务，由县（市）、上街区绿化委员会办公室组织安排。
第九条各级机关、团体下属事业单位及分支机构的义务植树任务，由该机关、团体统一组织完成。
企事业单位下属单位的义务植树任务，由该企事业单位统一组织完成。
第十条各单位应于每年11月30日前，将应承担义务植树任务的人员，如实上报市、县（市）、区绿化委员会办公室。
各单位承担义务植树任务的人员包括本单位正式职工和临时雇佣人员。
第十一条绿化委员会办公室应根据单位上报的人数，下达义务植树任务。
单位不按规定上报应承担义务植树人数的，绿化委员会办公室按经核实的人数下达义务植树任务。
第十二条各单位应组织本单位人员按照绿化委员会办公室规定的时间、地点，保质保量地完成义务植树任务。
在本单位庭院内植树以及在本系统、本行业国家下达的植树造林生产任务内植树，不计入义务植树任务。
鼓励单位和个人营造纪念林、栽种纪念树。但营造纪念林、栽种纪念树不计入义务植树任务。
第十三条义务植树所需的苗木费、交通费及当年的管护费，由参加义务植树的单位自行解决。
第十四条绿化委员会办公室应当为参加义务植树和营造纪念林、栽种纪念树的单位和个人给予技术指导，提供苗木供应渠道及其他必要的便利条件。
苗木供应单位应当保证苗木质量。
第十五条对11至17周岁的未成年人栽树有困难的，由绿化委员会办公室就近安排宣传和浇水、松土、除草等力所能及的绿化劳动。
第十六条凡男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁的公民，所在单位应当组织其参加义务植树。确实不能参加的，应在每年2月底前，向市、县（市）、区绿化委员会办公室提出申请，经批准后缴纳绿化费。
丧失劳动能力者、无固定收入的在校学生、农村务农人员未参加义务植树的，免缴绿化费。
绿化费缴纳标准应不低于上年度职工日平均工资标准。具体标准由市物价部门按有关规定核定。
第十七条绿化委员会办公室收取的绿化费应全额上缴同级财政，实行收支两条线，用于完成义务植树任务。任何单位和个人不得挤占、截留、挪用。
第十八条义务植树成活率必须达到85％以上。
对达不到规定成活率或未完成义务植树任务的，义务植树责任单位应在第二年义务植树月前初栽或补缴绿化费差额。
第十九条经验收合格的义务植树林木，由林权单位或林木养护单位管护。另有协议或合作的，按协议或合同的约定办理。
林权单位和林木养护单位应当做好林木的浇水、施肥、除草、防寒、修剪、病虫害防治等养护工作。
第三章奖励与处罚
第二十条符合下列条件之一的单位或个人，由市、县（市）、区人民政府或绿化委员会给予表彰、奖励：
（一）超额完成义务植树任务，并达到规定成活率的；
（二）在义务植树组织实施方面做出显著成绩的；
（三）检举、揭发和制止违反本办法规定行为有功的。
第二十一条未按规定组织完成义务植树任务的单位，不得参加当年花园式单位、文明单位的评比。
连续两年未按规定组织完成义务植树任务的单位，市、县（市）、区绿化委员会办公室可以建议有关部门取消其花园式单位、文明单位荣誉称号。
第二十二条违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令补缴绿化费，可并处应缴绿化费三倍的罚款：
（一）不参加义务植树，又不缴纳绿化费的；
（二）未完成义务植树任务，拒不补栽又不补缴绿化费差额的；
（三）义务植树未达到规定成活率的，拒不补栽又不补缴绿化费差额的。
第二十三条违反本办法规定，不如实上报本单位应承担义务植树任务人数的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令限期报送；逾期仍不报送的，按未上报人数每人50元计算处以罚款，但最高不得超过30000元。
第二十四条因林权单位或林木养护单位未尽管护责任，致使义务植树所植树木大量丢失、损毁、死亡的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令补栽；拒不补栽或补栽达不到规定要求的，处以2000元以上10000元以下罚款，并由市、县（市）、区绿化委员会办公室组织补栽，补栽所需费用，由林权单位或林木养护单位承担。
第二十五条当事人逾期拒不缴纳义务植树绿化费的，按日加收3％的滞纳金；逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款。
第二十六条绿化委员会办公室及有关部门违反本办法规定挤占、截留、挪用义务植树绿化费的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四章附则
第二十七条现役军人的义务植树，按国务院和中央军委的有关规定执行。
第二十八条本办法自2003年1月1日起施行。