广东省广州市人民政府


关于清理拖欠工程款暂行规定
广州市人民政府



为搞好清理拖欠工程款项，加强建设工程投资管理工作，根据国务院主管部门的有关规定，结合我市情况，特制定本规定：
一、健全清理机构
清理拖欠工程款项是当前治理整顿建设市场的重要内容之一，又是加强建设市场管理的重要工作。为此，必须在“广州市整顿建设市场领导小组”的统一领导下，在现有的联合清理拖欠工程款工作组为基础上，成立广州市清理拖欠工程款办公室（以下简称清欠办）。办公室由市建委施
工处，市计委投资处，市建行建经处抽调人员共同组成。办公室设在市建委。其主要任务是：落实领导小组制定的方针、政策和要求；提出清欠的具体办法和措施，协调各主管部门在清欠过程中出现的问题；督促、检查清欠工作的进展情况；组织总结、交流经验；定期向领导小组汇报工作
。办公室以下，由市建行、市定额站、经办银行和有关单位等组成联合审价服务组，地点设在市定额站，接收委托工程项目审价仲裁，并实行有偿服务。
各区、县、各主管部门和骨干施工企业，可视任务轻重设立相应机构或指定专人负责清欠工作。
二、清理办法
（一）对已竣工经验收后合格无争议的工程欠款，限期在一九八九年十二月三十一日前清还。如在限期内无法清还者，由建设单位和承建单位按已确认的欠款额，签订还款合同，报市清欠办和建设单位开户银行备案。如不按约偿还，债权单位可向开户银行提出委托收款，开户银行根据
还款合同办理划款，并按国家及中国人民建设银行有关规定，从施工单位报送工程结算书第三十天之日起，每天按实际欠款额的万分之五付给施工单位赔偿金。到期不还或拒不签订还款合同者，由市清欠办通知建设单位开户银行从结算户中拨付。
（二）对出现争议的工程项目，属工程质量问题的，由工程质量监督部门进行仲裁；属工程预算定额的问题，由市定额站仲裁；属工程价款的结算问题，由市清欠办仲裁。建设单位应按有关单位的仲裁意见，支付工程欠款，并依据建设银行《工程价款结算办法》规定，按每日万分之五
计算罚款。罚款的计算时间，从仲裁决定生效之日起至付清施工欠款之日止。对于施工单位冒领、多领的工程款，从领取之日起每日应按多领款额部分的万分之五处以罚款。如债务单位对仲裁意见不服时，可在接到仲裁决定书之日起十五天内向人民法院起诉。
（三）工程欠款的还款资金，实行“谁投资谁归还”的原则。
1．凡属于企业和单位自筹资金安排项目的工程欠款，在企业和单位的自有资金和业务收入中归还。
2．属国家拨款和拨改贷项目如超过投资的，在资金尚未增拨或筹集之前，在企业和单位的自有资金中先行垫付，并通过主管部门，申请调整投资计划或从本系统内调剂归还。
3．对确实在近期内无法清还拖欠工程款的企业和单位，由债权债务双方协商可采用产品或房产折价偿还等办法解决。如协商不成时，可向人民法院提起诉讼。
4．凡尚未还清拖欠工程款的企业和单位，如有新的基建任务时，应按“先还款后建设”的原则，先归还欠款，再按资金情况，安排新的项目。
5．市属各主管局（总公司）对其所属拖欠工程款的企业和单位应承担责任。负责协助调剂资金，督促清还欠款，并在本系统内实行“先还款后建设”的原则，安排基建项目。
三、加强投资管理
（一）各部门、各单位都应按照基本建设程序办事。安排新项目投资时，必须充分考虑工程预算外可能发生各项的因素，并按规定落实建设资金。否则，不予批准安排计划。
（二）建设工程在开工之前，工程设计概算或施工图预算，必须经过主管部门批准，如果概算或预算超过投资计划时，应上报主管单位和计划批准单位认可，并由经办银行出具证明后，才能进行招标发包施工。
（三）建设工程的施工任务，要按招标或议标发包，实行造价包干。确无条件全部包干的，可实行分段分项包干。施工过程中，如需修改设计或变更内容，应同时办理投资预算调整审批手续。凡超过包干造价而未经投资主管单位批准的，不得施工。如施工单位擅自施工的，不能调增造
价。施工过程中，调整定额费用或材料价差而需调整工程造价时，承包单位应在接到调整通知文件之日起三十天内，向建设单位正式提出修正承包造价（预算）的报告资料，逾期不提出的，不能再要求调整造价。建设单位应在接到调整造价报告之日起二十天内予以审定答复并办理签证手续
。逾期不审定者，则视作同意承包单位的意见办理。每个时期的承包造价调整，都必须报告投资单位和计划部门，并及时予以调整投资计划，如发现该项目超投资较多而资金无法落实时，应即通知停建、缓建或削减工程内容或降低建造标准。
（四）施工单位应在工程竣工经验收合格之日起，三十天内提出竣工工程结算，送建设单位和经办银行审核。建设单位应在接到工程结算之日起，属一般工程的在三十天内，属特殊工程的在六十天内提出意见，逾期即视作同意处理。
（五）建设银行审查工程结算，实行责任合同制，在资料齐全的条件下签订协议。审查的期限，从合同签订之日起，属招标中标造价包干的工程项目，应在二十天内提出审查意见；属非造价包干的工程项目，不得超过五十天。如审查超过期限，又属经办银行责任的，每超过一天，按工
程预（结）算总造价万分之零点三罚金付给送审单位，提前一天由送审单位按总造价万分之零点二计算奖励金付给经办银行。
（六）经批准纳入基建计划的在建工程如资金来源变化或资金不落实，拖欠工程进度款的，承包单位有权停止施工，停工的损失由建设单位承担，顺延工期。并从应付进度款第三十天之日起，每天按拖欠数额万分之五计算逾期付款违约金。
（七）工程竣工后经验收发现质量不合格或工程内容尚未完成者，由承建单位在按双方商定期限翻修或补建，如不按期翻修补建，每延期一天，按工程总造价万分之五处以罚款。
（八）工程结算保留尾款，是施工期间为了工程质量保修，档案资料上交，以及防止工作错漏等而采取的资金保证措施。工程结算保留适当的尾款，具体标准，可在工程承包合同中由双方在合同价值的5％幅度内协商订明。保留尾款应专户存入建设银行，并应在工程竣工验收和其他有
关手续办理后，予以结清。被市建设银行评为信用一等以上的建筑、安装工程企业，可以不留工程尾款。
（九）工程已竣工介未经验收的项目，不得自行使用。如擅自使用者，则视为验收合格。使用单位不得在以质量问题为理由拖延办理工程结算或拖欠工程款。
四、本暂行规定，由市城乡建设委员会负责解释。
五、本暂行规定，由市人民政府批准公布之日起执行。




1989年11月11日
　　　　　　　　　　　　　论离婚的司法权与行政权冲突

　　　　　　　　　　　　　　作者：余秀才、高雁[1]

摘要：

婚姻法司法解释（三）第一条规定：“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从某种意义上说，起诉离婚相当于向法院主张撤销的完备的、无瑕疵的结婚登记，依举轻以明重的原则，那更应向行政机关申请解决，民事审判庭更应无权处理，故现行民庭直接判决解除婚姻关系之做法已干涉到了离婚登记之行政权。

关键词：

离婚、司法权、行政权、婚姻的两个要件

引言：

离婚是夫妻双方生存期间依照法定的条件和程序解除婚姻关系的法律行为。从双方当事人的态度来分，可分为双方自愿离婚和一方要求离婚；从离婚的程序来分，可分为依行政程序的离婚和依诉讼程序的离婚；从解除婚姻关系的方式来分，可分为协议离婚和判决离婚。[2]笔者认为，一份有效的婚姻应包含实质要件和程序要件，实质要件即民事实体上要符合法定的结婚条件，程序要件即结婚的双方应亲自到民政部门去办理结婚登记。自最高院的婚姻法司法解释（一）于2001年12月27日颁布实施以后，我国司法实务中已不再承认事实婚姻（于1994年2月1日前符合结婚实质要件的除外），使结婚登记成为结婚成立并有效的唯一方式，结婚证也相应成为婚姻有效的唯一证据。这就带来一个问题——当法院判准离婚的判决生效后，当事人的结婚证的效力处于什么状态？是无效？失效？被撤销？还是被注销？很明显，不可能是无效，因为离婚的前提是婚姻有效，而依照婚姻法之规定，无效的婚姻自始无效；也不可能是撤销，因为结婚证作为一种行政行为的结果和载体，民庭无权撤销之，行政庭或许可以；更不可能是注销，因为这属于行政机关的专属权力；认定为失效，则相当于民事司法权审查并终结了行政权。不论为何，终究是不再具有效力了，那民事审判庭有权直接让一份行政登记失去效力吗？这一问题引发了笔者的思考，也就引出了本文。

一、离婚的历史沿革及定性

（一）离婚的实质条件与立法主义

综观古今中外世界各国的离婚制度，离婚立法由严格走向宽松，在许多国家中由宗教走向世俗，其发展过程大致可概括为：由禁止离婚主义到许可离婚主义；由专权离婚主义到平权离婚主义；由有责离婚主义到无责离婚主义；由限制离婚主义到自由离婚主义。其中以许可离婚主义为普遍，以禁止离婚主义为例外。[3]我国历史上就属于许可离婚主义，早在西周时就规定了离婚的条件——“七出三不去”，这是宗法制度下父权和夫权专制的典型反映，其作为西周时期婚姻制度的重要内容，影响也极为深远，汉唐乃至明清，各朝法律中关于解除婚姻的条件和限制的相关规定，大体都没超出“七出三不去”的范围。[4]我国现在实行的无责离婚主义、自由离婚主义。

（二）离婚的程序和方式

中国古代的离婚可概括为四种方式：七出、和离、义绝和呈诉离婚。[5]

1、七出。是男子休妻的合法理由，妇女因触犯其中任何一条，不需经官府，由丈夫写成休书，邀请男女双方近亲、近邻和见证人一同署名，就可弃去，这是我国古代最常见的离婚方式。

2、和离。即协议弃妻，类似于近现代的两愿离婚即协议离婚。

3、义绝。是我国封建社会特有的一种强制离婚方式，是指夫妻之间或者夫妻一方与他方亲属之间或双方亲属之间出现一定的事件，经官司处断后，便认为夫妇之义当绝，强迫离异，若不离异，要受到法律制裁。这反映了封建统治对婚姻家庭的直接干预。

4、呈诉离婚。即夫妻一方基于法定理由，向官府提出离婚之诉，由官府判离的离婚方式。

国民党统治时期的离婚分为两愿离婚和判决离婚两种。其制度见载于1930年12月26日公布的民法亲属编。其中该法第1050条对两和离婚的程序规定为：“两愿离婚应以书面为之，有二人以上证人之签名”，该方式直到1985后才增加修改为还须在户籍机关进行登记，以登记作为两愿离婚的形式要件。判决离婚则一直沿用至今。

我国现在实行的登记离婚和诉讼离婚的双轨制。

综上，在我国历史上，离婚虽也曾有过诉讼离婚的方式，但一直属于纯粹的民事范围，不涉及国家行政权的问题。但最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，因不再承认事实婚姻，彻底改变了这种格局。

二、婚姻登记的定性

依照最高院及学者丁锋的观点，“婚姻登记在性质上属于一种民事登记，与户籍登记或者收养登记的性质相类似，其目的在于确认当事人的婚姻状态，确立婚姻关系还是解除已经不确立的婚姻关系，其不属于行政许可的范畴，但仍然属于行政机关的具体行政行为。”[6]但是，从2001年12月27日最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，司法实践中不再承认实事婚姻（1994年2月1日前开始同居的仍承认），未登记的一律按同居关系处理。这使婚姻登记这一行政确认完全变了质。

依行政确认的属性，是否进行确认登记，本不应影响其效力，只是行政确认登记后取得公示和对抗效力，如土地承包经营权证、林权证等。但从婚姻法司法解释（一）第五条之规定可看出，只有1994年２月１日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件的，才按事实婚姻处理，之后的则按同居关系处理，不承认其婚姻之有效性。这样，自1994年2月1日以后，结婚登记就成了婚姻成立并有效的唯一要件，据此，婚姻登记又岂能再称为行政确认？从实务中看，办理结婚登记的双方在办理时都还需填写一份《申请结婚登记声明书》，且该声明书抬头即载明“本人申请结婚登记，谨此声明……”。从其形式和内容上看，虽未明确要求结婚双方提交申请书，但仍有要求“申请”之痕迹。因此，结婚登记就变成了行政相对人提出申请——民政部门审核——核准登记——婚姻成立并生效之行为，完全变成了行政许可。

三、有瑕疵的婚姻登记之处理

（一）结婚证登记事项存在瑕疵的普遍性