从一案看善意添附和恶意添附的区分
　　　　　　　　　　　　　　　　　——西安选调笔试纪实四

　　2011年8月14日，我作为唯一的一名政法系统以外的人员，参加了西安市灞桥区法检面向全国公开选调笔试，几道试题都让我耳目一新。现将其笔试最后一道试题介绍如下：
　　“1994年3月18日，同林石化采供公司与县政府开办的安川石油开发总公司签订联合开采石油协议，联营成立同安石油开发公司，由同林公司出资，安川石油开发总公司提供土地、井位、政策优惠开发石油，在安川石油开发总公司划定的矿权区域（A区）内开始钻井。1994年5月，同林公司开始同1号井钻探，紧接着又开始同2号井钻探。8月3日，同林公司正在推同3号井井场时，被长庆油田第一采油厂的护油队阻止。因为后者发现，前者竟然在自已依法登记的矿区划地盘推井场（该A矿区原本系国务院某部委划给第一采油厂的），第一采油厂的护油队立即采取措施制止，并下达“最后通牒”迫使同林公司撤离现场。1997年5月，同林公司以长庆油田第一采油厂“在三个多月的时间内，疏于管理，造成侵权既成事实”为由，将长庆油田第一采油厂起诉到法院，要求其接收油井，并赔偿自己的经济损失。据查，同林公司为油井勘探投入了140万元人民币，其被第一采油厂阻止钻探后，所勘探的油井已因严重影响正规开发油藏扩边建产、没有利用价值而被报废。
　　请你结合民法添附理论写出判决主文和本院认为，本题分值20分。”
　　由于通过司法考试之后，已经有三年没有系统看过民法原理、民事基本法律及相关司法解释，六年没有像当初做法庭书记员那样去打印民事判决书了。加之我们当地没有油田，对相关情况并不怎么清楚。在考场作答时，我只想到了司考考试培训时曾经做过的一道加工试题，故将错就错作如下回答：
　　“本院查明如下事实：
　　1994年3月18日，原告同林石化采供公司(以下简称“同林公司”)与第三人X县政府开办的安川石油开发总公司（以下简称“石油公司”）签订联合开采石油协议，联营成立同安石油开发公司（以下简称“同安公司”），由同林公司出资，石油公司提供土地、井位、政策优惠开发石油，在第三人划定的矿权区域（A区）内开始钻井。1994年5月，原告开始同1号井钻探，紧接着又开始同2号井钻探。8月3日，原告正在推同3号井井场时，被被告长庆油田第一采油厂的护油队阻止，并下达“最后通牒”迫使原告撤离现场。1997年5月，原告以被告“在三个多月的时间内，疏于管理，造成侵权既成事实”为由，将被告起诉到本院，请求其接收油井，并赔偿自己的经济损失。
　　另查明，原告钻探的油井实际上位于在被告依法登记的矿区划定地盘，所谓的A矿区原本系国务院某部委划给被告的。原告为油井勘探投入了140万元人民币，其被被告阻止钻探后，所勘探的油井已因严重影响正规开发油藏扩边建产、没有利用价值而被报废。
　　本院认为，被告在三个多月的时间内，疏于管理，未尽到合理注意之义务，造成原告在被告划定矿区内打井的越界行为成为既成事实，被告负有不可推卸的主要责任。而原告在被告划定矿区内一连打钻三口油井,为油井勘探投入了140万元人民币，属于民法原理中所称的“添附”。根据民法原理，添附是指民事主体把不同所有人的财产或劳动成果合并在一起，从而形成另一种新形态的财产，如果要恢复原状在事实上不可能或者在经济上不合理，在此情况下，则要确认该新财产的归属问题。结合本案，原告的行为属于民法添附方式中的加工，原告为此已经投入了大量人力物力，并已产生经济价值，对于该加工物油井的所有权依照法理应归原物的所有人即被告长庆油田第一采油厂，并给加工人即原告同林公司以一定经济补偿。故对原告诉请被告接收油井的主张，本院予以支持。对其诉请被告赔偿经济损失的主张，本院认为应该是补偿，对其主张部分予以支持。
　　在审理本案过程中，本院认为石油公司与本案有直接利害关系，遂依职权将其追加第三人。根据庭审确认的证据及三方当事人的陈述，原告与第三人之间的联合开采石油协议系双方真实意思表示。原告基于对第三人的合理信赖而在其划定的A区进行油井钻探，对钻探的油井实际上位于在被告依法登记的矿区划定地盘，原告本身没有过错。而第三人错误地将不属于自己有权划定的矿区划给原告勘探开发，第三人对原告的损失应该承担适当责任。
　　综上，依照《中华人民共和国民法通则》及相关司法解释的规定，判决如下：
一、原告同林公司所打同一井、同二井、推同三井的井位及抽油设备归被告第一采油厂所有，被告第一采油厂应在本判决生效后一个月内内与原告履行产权交接手续；
二、被告第一采油厂应在本判决生效后一个月内补偿原告同林公司经济损失140万元；
三、案件受理费2万元，由第一采油厂负担70%，由钻采公司负担30%（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于XX市中级人民法院。

审判长 XXX
审判员 XXX
审判员 XXX
XXXX年XX月XX日
书记员 XXX”
笔试成绩出来后，落榜的我发现自己的思维逻辑与一名真正的审判员确实还存在不小的差距，于是重新翻看《中华人民共和国民法通则》、、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和司法解释，终于发现之前我在这个题目上的回答存在如下不少纰漏。为了不误导读者，经过多天请教同仁和查看法条后，我对此题重新整理出如下解析：
1、经多方查找资料和求证，此试题的设计是依据陕西省一起长达十余年的民事诉讼案件（题目中所述的三方当事人均系陕西省内的法人组织）为蓝本的，该案先经过延安市中级人民法院一审，当事人不服，陕西省高级人民法院又相继作出二审判决；当事人仍不服，陕西省高级人民法院又将此案进行了再审；谁知当事人仍不服，向最高人民法院申诉，要求翻案，全国人大代表也向最高人民法院交办这个案子。最高人民法院基于慎重起见，经电脑随机分案确定提审此案的承办法官，又经过长达一年半的调查分析，于2007年12月作出终局判决，彻底推翻了之前的所有判决，当事人得以扬眉吐气！。 [1]通过我的一番介绍，相信各位读者不难明白，这道试题如果能够答好，那么应试者要么是读过《最高人民法院公报》的考生，要么是接触过类似改判案子的西北地区法院考生，要么就是具有丰富审判实战经验的资深法官或者法学硕博！
2、本题中所提及的我国民法中的添附制度，司考专家李建伟在其所著《民法60讲》[2]一书中是这样介绍的：“关于添附物的物权规则，《民法通则》、《物权法》均未置半言，令人不胜感慨”。那么作为一名法官，审理这类案件是否就无法可依了么？非也！李建伟先生提到：“《民法通则意见》第86条：非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理；没有约定又协商不成，能够拆除的，可以责令拆除；不能拆除的，也可以折价归财产所有人；造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。这一规定，既包含了添附的物权效果规则（不能拆除的，也可以折价归财产所有人），更体现了上述的损害赔偿请求权规则（能够拆除的，可以责令拆除；……造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任）。在我国司法实践中，尤其对于恶意添附行为，一般适用《民法通则意见》第86条来处理”。这样一来，处理此案似乎就有了一个法律依据了！但是我个人认为，这一司法解释的规定还是基于当初制定《民法通则》“宜粗不宜细”的立法指导思想，对于本案的处理起到的作用非常有限！
3、本题的难点何在？通过阅读北大法意网最高人民法院关于本案的判决书以及最高人民法院立案庭编的《立案工作指导•2008年第1辑总第16辑》[3]第143-154页的评析，我发现本题的难点不在于题干中所问及的添附到底是混合、附合或加工（因为笔者之前看了网上不少关于此案的论文，一些作者至今还在为此案到底属于添附中的哪种性质而喋喋不休[4]。而笔者自己在考试时受到以前司法考试培训班一道加工模拟题参考答案的影响，作出了错误的判断，正应了台湾民法学家王泽鉴先生的一段名言：“初学者对于实例，常不求甚解，偏重记忆，故在考试时不免凭借记忆，搜索曾经做过、听过的题目，有意识或无意识地，企图以此作为解答的样本应强调的是，具体的案例事实，殊少雷同之处，差之毫厘，失之千里，务必审思明辨。法律上实例，犹如数学演算题，不可徒事记忆，非彻底了解其基本法则及推理过程，实不足应付层出不穷的案例。实例研习的目的乃在于培养思考方法，去面对处理’未曾遇见’的法律问题”[5]），而在于这种添附到底是恶意添附还是善意添附！
而对于善意添附与恶意添附如何区别的问题，规定最早且最详细的是古罗马法（详见我国研究罗马法的前辈周??的《罗马法原论》上册[6]和古罗马法学家盖尤斯的《法学阶梯》[7]。而当时的罗马法，囿于生产力发展水平限制，只对结合、融合、混合、混杂、种植、建筑、不完全加工和完全加工等几种情形规定了善意添附与恶意添附。对于本题中所述的在现代意义上的油田矿区打错出油井的问题。笔者试图套用古罗马法学家们的完全加工理论，却发现照此处理的结果却是“加工后的物品归加工人所有。加工人善意的，应向材料所有人补偿加工时原材料的市价；如为恶意，则他除偿付材料价值外，还应当赔偿材料所有人的一切损失；原材料为盗窃所得的，则按盗窃罪论处，罚付四倍于材料价值的罚金”。 但是，这样的处理结果，换到今天写到民事判决书中去，肯定是不合时宜的。因为罗马法上的添附制度与现代意义上的添附理论存在不少出入和差距，如果让盖尤斯来断我所提到的这个案子，他的案子很有可能被最高人民法院发回重审或者就地改判。我这个考题背后的现代添附理论与罗马法上的添附制度似乎是水火不相容的。最近又拜读了中国私法网转载的徐国栋教授大作《画落谁家?——处理用他人材料绘画问题的罗马人经验及其现代影响》，在该文中发现徐教授对与我所提到的“在别人的油田上钻探油井”的问题极为相似的一个盖尤斯《法学阶梯》推论，即“板添画”问题，徐教授似乎认为：“盖尤斯的文本以诚信与否定画家取得画幅的可能，如果他恶信取得画板，不仅不能取得画幅，而且要吃盗窃官司。” 另外，徐教授还类比了中国历史上一种常有的情况：“自古以来，我国文人就有作画于他人之扇的传统，文人若与扇主就画的所属发生争议，就发生了盖尤斯问题的中国版。何以处之? 在本文设定的情形，应适用扇添画原则，扇画归画家，但他应向扇主支付扇价，并以他诚信占有他人之扇为条件，画质低微、扇价昂贵的情形除外。如果画家恶信占有他人之扇而画之，则扇画归扇主，但他也应向画家支付公正第三人估定的画资，否则以《民法通则》第92 条规定的不当得利处之。”而我所提到的“在别人的油田上钻探油井”的问题，根据案件点评人最高人民法院立案庭庭长梁曙光对现代添附理论的理解，却是：“依据民法原理，恶意添附是指明知或应知是他人财产，又未经同意进行混合、附合或加工的行为。构成恶意添附的法律后果，恶意行为人不仅要返还原物，而且得损害赔偿；如果添附的财产能够拆除，并因拆除而给被添附的物的所有人造成损失，恶意添附人应当赔偿全部的损失。即使所有人受有利益但该利益不符合受益人主观利益的情况下，应认为所受利益不存在，不得请求返还。”在这里，我发现，罗马法在恶意添附问题上似乎只注重了一个盗窃诉和不当得利的问题，对于陕北的这起“在别人的油田上钻探油井”的案件，罗马法是不会想到损害赔偿和“即使所有人受有利益但该利益不符合受益人主观利益的情况下，应认为所受利益不存在，不得请求返还”的）。但就笔者所翻阅的我国大陆法学教科书来看，司考权威北京大学法学院教授钱明星在《民法学》[8]、《民法》[9]、《国家司法考试辅导用书》第三卷[10]并未提及，司考专家李建伟在其所著《民法60讲》也是语焉不详（也就是说如果光啃司法考试的老本本，此题是超纲范围，依照司考通说无法作出正确回答）。只有西南政法大学教授李开国在《民法学》[11]中用两个自然段写道；“在确定添附物的所有权归属时，应充分尊重当事人的意志。当事人解决争端的协议只要公平合理并出于各方的真意，即使与法律的有关规定相左，亦应确认其有效。如当事人不能达成协议，在适用有关法律规定时，应侧重于添附物之合理及有效利用方面，不应苛求添附行为之为善意与恶意。例如，小偷盗窃他人木材为自己房屋之修缮，亦应确定小偷对添附物的所有权。当添附物归一方所有时，就会产生受益一方（取得添附物所有权一方）对受损一方（丧失原物所有权一方）的经济补偿问题。处理这一问题，与处理添附物之归属不同，需要分清添附行为是善意行为或恶意行为。实施添附行为时，如添附人不知道也不可能知道原物为他人所有物时，其添附行为为善意行为；反之则为恶意行为。当添附为善意行为时，无论哪一方取得添附物的所有权，受损失一方都只能依不当得利的规定，在受益人所受利益之范围内请求补偿。当添附行为为恶意行为时，如添附人取得添附物的所有权，受损失一方可按侵权责任的规定请求赔偿全部损失；如对方取得添附物的所有权，添附人则只能按不当得利的规定请求经济补偿。”由于司考通说似乎不大提及这个区别，于是我又在“百度”搜索引擎中查找善意添附与恶意添附的区别。结果我在网上找到了另外两种说法：一种比较简单的说法是西北政法学院民商法教研室副教授李康宁（现为为央视“社会与法”频道[CCTV一12]《法律讲堂》主讲人）在接受记者采访时提出来的：“所谓恶意添附是指在明知他人之物的情况下，而未经他人允许进行的添附行为。善意添附和恶意添附的区别在于添附人是否知道或应该知道添附对象是他人财产，并且是否经过他人允许。如果是恶意添附，在确定损失赔偿责任时，不仅要使恶意添附人赔偿现有财产的损失，而且要赔偿因财产被恶意添附所造成的其他损失。”另外一种详细的解释是国家工商行政管理总局商标局汪泽在《民法上的善意、恶意及其运用》[12]一文中所提出来的：“善意添附，是指经所有人或有处分权人的同意，对他人的财产进行混合、附合或加工。恶意添附，是指明知或应当知道是他人财产，又未经同意进行混合、附合或加工的。区分善意添附和恶意添附的民法意义在于确定因添附所形成的新的财产（由原财产和添附财产组成）的所有权归属。在善意添附的情况下，关于新的财产所有权的归属，当事人有约定的从其约定。没有约定的，一般可根据原有财产价值和添附财产价值在新的财产中所占比例的大小来决定。原有财产价值大的，归原所有人所有；添附财产价值大的，归添附人所有，但都应对对方因此所受的损失予以相当的补偿。在恶意添附的情况下，新的财产之所有权原则上仍归原所有人，而且恶意添附人仅就现存的添附财产有请求补偿的权利；当原所有人享有新的财产所有权已无必要时，新财产的所有权归恶意添附人，但原所有人除有权向恶意添附人请求对原财产的经济补偿外，还有权要求恶意添附人赔偿其因添附所受的损失。”
笔者比较了一下，认为这三种说法虽然有所出入，但大体上还是把恶意添附和善意添附的区分说得头头是道的，而王泽的说法应该是迄今为止对善意添附与恶意添附的区别所作出的最完美的回答！
4、本题测试对象是民事行政法官。单从这个题干来看，似乎只需要我们运用民法添附理论作出作答。但是如果只从民法添附常规理论角度入手，分析起来很容易误入歧途，而且是走向比延安中院、陕西高院的事实认定还要错上加错的歧途。事实上，题目中已经暗示这样一个信息：第三人县政府开办的石油公司给原告同林公司划定进行勘探开发的A矿区竟然在早先国务院某部委划给被告第一采油厂的矿区范围之内。这样一来，站在行政法的角度来看，第三人石油公司肯定存在一个越权许可的问题。因为只要懂一点《矿产资源法》常识的人都知道，国务院某部委划给被告第一采油厂的矿区，肯定是持有国家颁发的开采许可证的。而第三人县政府开办的石油公司给原告同林公司划定进行勘探开发的A矿区，肯定是没有国家颁发的开采许可证的，毕竟国家部委级别肯定大于县政府办的公司的，后者的行为依照常理推断肯定是无效的。另外，正如葵花法律论坛民法版版主JAL所言：“这个问题只用添附恐怕无法说明清楚，添附只解决了物权归属问题，而侵权的处理、不当得利的处理都有待其他法律制度。”因此，将这个试题作为西安市灞桥区法院面向全国公开选调民事行政法官的最后一道题，足以显示命题机构的煞费苦心，其解题难度也确实让人瞠目结舌！
综上这么多分析，那么此题究竟应该如何回答呢？我搜集各方资料整理如下：
“本院查明如下事实：
1994年3月18日，原告同林石化采供公司(以下简称“同林公司”)与第三人X县政府开办的安川石油开发总公司（以下简称“石油公司”）签订联合开采石油协议，联营成立同安石油开发公司（以下简称“同安公司”），由同林公司出资，石油公司提供土地、井位、政策优惠开发石油，在第三人划定的矿权区域（A区）内开始钻井。1994年5月，原告开始同1号井钻探，紧接着又开始同2号井钻探。8月3日，原告正在推同3号井井场时，被被告长庆油田第一采油厂的护油队阻止，并下达“最后通牒”迫使原告撤离现场。1997年5月，原告以被告“在三个多月的时间内，疏于管理，造成侵权既成事实”为由，将被告起诉到本院，请求其接收油井，并赔偿自己的经济损失。
另查明：另查明，原告钻探的油井实际上位于在被告依法登记的矿区划定地盘，所谓的A矿区原本系国务院某部委划给被告的。原告为油井勘探投入了140万元人民币，其被被告阻止钻探后，所勘探的油井已因严重影响正规开发油藏扩边建产、没有利用价值而被报废。
本院认为，依照《中华人民共和国矿产资源法》的规定，国家对矿产资源享有所有权，对石油开采实行采矿许可证制度；任何单位和个人未经依法审批并获得采矿许可证，严禁从事石油开采业务，且不得进入他人已取得采矿权的矿区内采矿。在审理本案过程中，本院认为石油公司与本案有直接利害关系，遂依职权将其追加第三人。根据庭审确认的证据及三方当事人的陈述，本院认定原告同林公司、第三人石油公司在签订联营协议时，《矿产资源法》已经颁布实施。原告和第三人联合成立的同安公司在未取得采矿许可证前，依法不得从事石油开采业务。对此，原告、第三人应当知道。被告第一采油厂早就获得国家颁发的开采许可证，国家有关部门给其划定了采矿区域，原告开钻打井的位置恰恰在被告所辖矿区内，故原告的开采行为是对被告合法采矿权利的侵犯，并非原告所称被告第一采油厂侵犯了其合法权益，不论所打油井是否出油，原告均应立即停止侵权行为。原告于1994年5月开钻打“同一”井后，又打“同二”井，1994年8月3日推“同三”井井场时，被被告第一采油厂护油队发现。被告第一采油厂在发现原告同安公司非法开采石油的情况后立即采取措施制止，并下达“最后通牒”迫使原告撤离现场，使国有矿产资源不受侵犯。据此，被告不仅已经尽到注意之义务，还采取了积极措施对非法开采行为予以制止，其行为符合法律规定（对这段话，最高人民法院立案庭庭长梁曙光是这样解释的：“由于长庆油田为我国第二大油田，矿权面积达27万多平方公里，是一座没有围墙的工厂；且本案中原告同林公司打井的区域地处陕北山区，至今尚未修通公路，被告第一采油厂在其周边也没有油井或站所，加之该非法开采行为事前并未按程序进行登记和公告，被告第一采油厂能够在很短时间内及时发现并作出书面“通牒”已属不易，应当认定被告第一采油厂已尽到适当的注意义务，及时履行了自己的管理职责，不存在管理疏漏一。“缺乏石油勘探常识和没去过陕西省北部的外地考生和相关读者可以作一参考）。被告作为国有大型石油开采企业，对石油资源的勘探与开发均须严格按照国家规划进行，以实现对石油资源的科学利用（这段话没有石油勘探常识的人是很难写不出的）。被告没有利用同安公司钻探的油井，该油井已经废弃多年，不存在使用同安公司所打油井应予补偿问题（在此如果能够引用一段最高人民法院立案庭庭长梁曙光运用非传统添附理论创造性地作出的精彩点评，此题打分将直逼20分！他的点评是：“依据民法原理，恶意添附是指明知或应知是他人财产，又未经同意进行混合、附合或加工的行为。构成恶意添附的法律后果，恶意行为人不仅要返还原物，而且得损害赔偿；如果添附的财产能够拆除，并因拆除而给被添附的物的所有人造成损失，恶意添附人应当赔偿全部的损失。即使所有人受有利益但该利益不符合受益人主观利益的情况下，应认为所受利益不存在，不得请求返还。结合本案，原告同林公司是在未取得开采许可的情况下对被告第一采油厂所属的油田进行非法开采的。因此，本院认定原告和第三人石油公司之间签订的《联合开发协议》因违反《中华人民共和国矿产资源法》有关石油开采的强制性规定而无效。又因事先被告第一采油厂对其行为并不知悉。而原告同林公司对其无证非法开采的事实却是明知的。因此，同林公司的该行为构成恶意添附的侵权行为。本案中，被告第一采油厂即使因原告同林公司的开采受有利益，但该利益并不符合被告第一采油厂的主观利益，经本院查明的事实证明，原告的开采严重影响正规开发油藏扩边建产，造成国家石油资源浪费，应当认定该利益并不存在。且原告同林公司作为恶意添附的侵权行为人，其应当向被告第一采油厂负有损害赔偿责任。鉴于被告第一采油厂在本案中未提出反诉，本院认为应当驳回同林公司对第一采油厂的诉讼请求”）。原告在第三人所划定区域内所钻“同一”井、打“同二”井、推“同三”井的井位原本属被告第一采油厂所有，不存在接收一说。
原告同林公司与第三人石油公司签订联营协议后，根据X县政府的要求，明确第三人石油公司负责指定石油开采区域。但是，第三人却错误地指定了开采区域，使得同安公司进入被告第一采油厂所辖矿区内打井后被制止。原告同林公司与第三人石油公司签订联营协议时，双方均没有取得采矿许可证，也没有约定由哪方负责办理采矿许可证。其联营成立的同安公司既未能取得采矿许可证，又不具备石油开采资格，且越境侵入他人已经取得采矿权利的区域实施石油开采行为，显属违法，被责令撤出开采区域后，原告同林公司已支付的相关行政费用、农用地补偿费用、钻井费用，包括置于地下的抽油设备、雇工费用等均不能收回，从而导致原告发生投资损失140万元。对此，第三人应当承担主要责任。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第61条第1款、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第86条、《中华人民共和国矿产资源法》第39条、第40条的规定，判决如下：
(一)驳回原告同林公司对被告第一采油厂的诉讼请求；
（二）第三人石油公司应在本判决生效之日起30日内赔偿原告同林公司投资损失98万元（个人估算，是取140万元的三分之二）。逾期履行，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定办理；
（三）案件受理费、其他诉讼费用共计2万元，由原告同林公司、第三人石油公司各自承担50％。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于XX市中级人民法院。

审判长 XXX
审判员 XXX
审判员 XXX
XXXX年XX月XX日
书记员 XXX ”
以上解析，是否妥当？欢迎各位法律同仁予以指正！


参考文献：
山东省威海市人民政府


威政发 〔2008〕29号


威海市人民政府关于印发《威海市区城市住房保障低收入家庭认定暂行办法》的通知


各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区、工业新区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市区城市住房保障低收入家庭认定暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，望遵照执行。



二○○八年五月二十七日

威海市区城市住房保障低收入
家庭认定暂行办法


　　第一条 为了规范威海市区（以下简称市区）城市保障性住房申请过程中低收入家庭的认定工作，确保认定过程公开、公正、公平，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2007〕24号文件进一步解决好城市低收入家庭住房困难的意见》和《山东省城市居民最低生活保障工作规范》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　市区（包括环翠区、高技术产业开发区、经济技术开发区管辖区域）范围内，申请保障性住房需要进行城市低收入家庭认定的，适用本办法。
　　第三条 市民政部门负责市区城市低收入家庭认定的组织、领导、管理和协调工作。
　　环翠区、高技术产业开发区、经济技术开发区的民政部门（以下简称区民政部门），具体负责各自辖区内城市低收入家庭认定的管理工作。
　　房管、统计、工商、劳动保障等部门应当按照职责分工，共同做好市区城市低收入家庭认定工作。
　　第四条　本办法所称城市低收入家庭，是指享受城市居民最低生活保障的家庭，或共同生活的家庭成员人均可支配收入低于市统计行政主管部门公布的上年度城镇居民年人均可支配收入50%的城市居民家庭。
　　第五条 本办法所称家庭成员，是指具有法定赡养或抚（扶）养关系，户口在一起且长期共同生活的人员。户籍迁移出市区的普通高校大中专在校学生或现役军人，视为家庭成员。
　　第六条 市区城市低收入家庭的认定实行属地管理。
　　第七条　申请认定市区城市低收入家庭时，应当由申请人向其户籍所在地的居（村）民委员会提出书面申请。申请人户籍所在地与经常居住地不一致，或申请人所在家庭是由市区城镇居民户口与农村居民户口混合组成的家庭的，申请人应当向其经常居住地所在的居（村）民委员会提出书面申请。
　　未设立居（村）民委员会的地方，申请人可直接向其所在的街道办事处或镇人民政府提出书面申请。
　　第八条 申请认定市区城市低收入家庭应当如实提供下列材料：
　　（一）书面申请报告；
　　（二）家庭成员的户口簿及其复印件；
　　（三）身份类证件及其复印件；
　　（四）收入状况证明；
　　（五）婚姻状况证明；
　　（六）市民政部门确定的其他有关证件和证明材料。
　　申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在５日内一次告知申请人需要补正的全部内容；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
　　第九条　对市区城市低收入家庭的认定应当按照下列程序办理：
　　（一）居（村）民委员会受街道办事处（镇人民政府）的委托，对申请人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实，经民主评议同意后张榜公示，张榜公示的时间应不少于3天。经公示无异议的，由申请人填写市区城市低收入家庭认定审批表，连同申请材料一并报街道办事处（镇人民政府）审核。经公示有异议的，由居（村）民委员会对申请人及其所在家庭重新进行调查。
　　居（村）民委员会在调查核实过程中，应当成立由所在区民政部门、街道办事处（镇人民政府）和居（村）民委员会成员组成的调查评估小组（以下简称调查评估小组）。调查评估小组一般由5-7人组成。
　　（二）街道办事处（镇人民政府）对居（村）民委员会上报的材料进行审核。经审核符合市区城市低收入家庭认定条件的，应当将审核结果和居（村）民委员会的上报材料报所在区民政部门；经审核不符合条件的，应当以书面形式通知申请人，并说明理由。
　　（三）各区民政部门负责对街道办事处（镇人民政府）上报的材料进行审查。经审查符合市区城市低收入家庭认定条件的，认定为市区城市低收入家庭，并颁发低收入家庭证书；经审查不符合条件的，应当以书面形式通知申请人，并说明理由。
　　（四）申请人所在的居（村）民委员会应当将被认定为市区城市低收入家庭的名单及时张榜公示，张榜公示的时间应当不少于3天。经公示对认定结果有异议的，应当由申请人所在的区民政部门重新进行核实；经重新核实不符合市区城市低收入家庭认定条件的，应当撤销对其市区城市低收入家庭的认定，并收回颁发的证书。
　　（五）各区民政部门应当将最终认定的市区城市低收入家庭名单报市民政部门备案。
　　第十条 居（村）民委员会应当自收到申请材料之日起20个工作日内完成对相关情况的调查核实。街道办事处（镇人民政府）应当自收到上报材料之日起5个工作日内完成对上报材料的审核。区民政部门应当自收到上报材料之日起5个工作日内完成对上报材料的审查。
　　第十一条 对市区城市低收入家庭收入的调查统计，应当以调查期间实际发生的城镇居民可支配收入数额为准。
　　第十二条　本办法所称城镇居民可支配收入，是指家庭总收入扣除交纳的个人所得税、个人交纳的社会保障支出以及记账补贴后的收入，具体由工资性收入、经营净收入、财产性收入和转移性收入四部分组成，其中：
　　（一）工资性收入，是指就业人员通过各种途径得到的全部劳动报酬，包括所从事的主要职业的工资以及从事第二职业、其他兼职和零星劳动得到的其它劳动收入。
　　（二）经营净收入，是指个体或私营业主扣除经营费用后所取得的营业收入或销售收入以及经营房屋出租业务的租金收入。
　　（三）财产性收入，是指家庭拥有的动产、不动产等所获得的收入。主要包括：
　　1.利息收入；
　　2.股息与红利收入；
　　3.参加储蓄性保险所获得的收益；
　　4.从事股票投资、保险以外的其他投资行为所获得的收益；
　　5.知识产权收入；
　　6.其他财产性收入。
　　（四）转移性收入，是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。主要包括：
　　1.政府对个人收入转移的离退休金、社会救济收入、失业保险金、赔偿收入等；
　　2.单位对个人收入转移的经济补偿金、保险索赔、住房公积金等；
　　3.家庭间的赠送和赡养等。
　　第十三条 下列收入不计入城镇居民可支配收入：
　　（一）优抚对象和工（公）伤人员的抚恤金、补助金、保健金和护理费；
　　（二）因公致残人员的护理费；
　　（三）因公死亡人员的丧葬费及其家属享受的一次性抚恤金；
　　（四）按规定由个人交纳的住房公积金、养老保险费和医疗保险费等；
　　（五）政府和社会给予在校贫困生的救助金、生活补贴及在校学生获得的奖学金、助学贷款等;
　　（六）政府颁发的一次性见义勇为奖励和劳动模范荣誉津贴；
　　（七）政府和社会给予的临时性生活救助金;
　　（八）县级以上人民政府确定的其他不计入家庭收入的项目。
　　第十四条　对工资性收入的调查评估应当按照下列规定进行：
　　（一）对在职职工收入的核定，应当由职工所在单位出具职工收入情况证明，经单位主要领导签字并加盖单位公章后，由调查评估小组核定。对连续6个月以上未领到或未足额领到工资的在职职工，应当按实际收入计算职工收入。
　　（二）对从事第二职业、其他兼职和零星劳动得到的其它劳动收入，应当经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。其中，属于在市场、商店、早市、夜市等商业场所从事经营活动的，应当由市场主管部门出具从事经营活动人员的收入情况证明；市场主管部门不能证明其从事经营活动所取得的收入的，应当经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。
　　第十五条　对经营净收入，应当经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。
　　第十六条　对财产性收入的调查评估应当按照下列规定进行：
　　（一）对动产和不动产，应当经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。
　　（二）对出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入和财产营运所获得的收益，签订合同的，应当按照合同核定收入；合同价款明显低于市场价格的，由调查评估小组根据调查评估的结果认定。未签订合同的，应当经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。
　　第十七条　对转移性收入的调查评估应当按照下列规定进行：
　　（一）对离退休金，凭本人离退休金领取存折予以认定；
　　（二）对失业保险金，凭本人《失业证》予以认定；
　　（三）对遗属补助费，凭单位开具的遗属补助费证明等予以认定；
　　（四）对赔偿收入，凭人民法院调解书、判决书等证明文件予以认定；
　　（五）对经济补偿金，凭用人单位解除或终止劳动合同证明文件以及发放证明资料等予以认定；
　　（六）对社会救济收入，凭民政部门出具的证明予以认定；
　　（七）对赡养费和抚（扶）养费，按照有关裁决或判决的数额计算；没有裁决或判决的，按照赡养和抚（扶）养人的家庭总收入扣除家庭成员每人的低收入标准后的余额计算，计算公式为：赡（抚、扶）养费=（家庭总收入—政府公布的低收入标准 × 家庭总人数）÷被赡（抚、扶）养人总数。
　　（八）对住房公积金，凭公积金查询存折予以认定；
　　（九）对捐赠收入和其他转移性收入，经申请人诚信申报后，由调查评估小组根据申报情况和调查评估的结果认定。
　　第十八条 申请人及其家庭成员应当主动接受、配合居（村）民委员会、街道办事处（镇人民政府）和民政等部门的调查，并按规定及时如实提供相关材料。
　　第十九条 申请人及其家庭成员不按规定如实申报收入状况或提供其他虚假证明材料的，其所在家庭不得认定为市区城市低收入家庭；已经认定为市区城市低收入家庭的，应当撤销认定；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
　　有关部门或单位不按规定出具收入情况证明或者在出具证明时弄虚作假的，由区民政部门责令改正；对相关责任人由有权机关依法予以处理；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
　　对认定过程中的每个环节，居（村）民委员会、街道办事处（镇人民政府）和区民政部门都应由责任人签字并加盖公章后方能将审核结果和有关材料上报；对在认定过程中弄虚作假的，应追究单位和责任人的责任；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
　　第二十条　市民政部门应当加强对市区城市低收入家庭认定工作的监督和管理；各区民政部门应当设立举报箱和举报电话，自觉接受社会和公众的监督。
　　第二十一条 市区城市低收入家庭认定工作应当实行动态管理。各区民政部门应当对认定的市区城市低收入家庭每年审核一次。
　　第二十二条 本办法由市民政局负责解释。
　　第二十三条 本办法自2008年6月1日起施行。